II SA/Ol 375/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011r. sprawy ze skargi E. i I. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Gminy z "[...]" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy dla zadania pn. " Budowa Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych wraz ze składowiskiem Odpadów w " II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy na rzecz skarżących E. i I. K. solidarnie kwotę 574 zł (pięćset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 1 sierpnia 2007r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XVIII/135/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Ełk dla zadania pn. "Budowa Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych wraz ze składowiskiem odpadów w Siedliskach k. Ełku". Pismem z dnia 10 marca 2010 r. I. i E. K. wezwali Radę Gminy Ełk do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego wywołanego podjętą uchwałą. Jednakże Rada Gminy Ełk uchwałą nr LXXV/594/2010 z dnia 23 kwietnia 2010 r. odmówiła uwzględnienia niniejszego wezwania. W związku z tym I. i E. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie przed uchwaleniem planu stwierdzenia jego zgodności ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ełk" i brak przegłosowania takiego stwierdzenia w trybie odrębnego głosowania poprzedzającego podjęcie uchwały oraz brak rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych m.in. przez skarżących do projektu planu, przeprowadzonego w trybie odrębnych głosowań poprzedzających podjęcie uchwały. Ponadto zarzucono naruszenie art. 10 pkt 4 i pkt 10 oraz art. 17 pkt 4 i pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu w oparciu m.in. o opracowania w zakresie oddziaływania na środowisko, zawierające niezgodne ze stanem faktycznym ustalenia w zakresie struktury własnościowej nieruchomości objętych opracowaniem. Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia ich interesu prawnego zagwarantowanego w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności należących do nich nieruchomości w trybie niezgodnym z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 października 2010r., sygn. akt II SA/Ol 551/10 oddalił skargę na ww. uchwałę. Sąd wskazał, że dokonując oceny zgodności zaskarżonego planu miejscowego z przepisami prawa w kontekście ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżących nie dopatrzył się uchybień na tyle istotnych, aby uzasadniało to stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części. Od powyższego wyroku E. i I. K. wnieśli skargę kasacyjną. Po jej rozpatrzeniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 marca 2011r., II OSK 2587/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W orzeczeniu podkreślono, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2011r. skierowanym do tut. Sądu pełnomocnik organu stwierdził, że z przyjętego porządku obrad Rady Gminy wynika, że nie wyodrębniono formalnie punktu przewidującego rozpatrzenie uwag do projektu planu nieuwzględnionych przez Wójta, jednak punkt ten zawarty był w pozycji III, pkt 4 – Podjęcie uchwał. Ponadto według organu z treści art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby uwagi, które zostały złożone do projektu planu i nie zostały uwzględnione przez Wójta, musiały być poddane indywidualnemu odrębnemu głosowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 170 ustawy ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98, niepublik.). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o którym mowa w art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wymienione podmioty przy wydawaniu własnych rozstrzygnięć są bezwzględnie związane prawomocnymi orzeczeniami sądu. Oznacza to, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001, z.4, poz. 63; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r., sygn. akt II OSK 152/07). Ponadto wskazać należy, iż wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 października 2009r., sygn. akt II FSK 738/08, LEX nr 536938). Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tamo, LexisNexis, Warszawa 2008r.). Przepis art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX nr 44392). Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r. (II OSK 2587/10) mają zatem pierwszorzędne znaczenie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do planu. Ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu, jednakże jak wynika z utrwalonych poglądów doktryny rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag (por. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 190 i n.). Stosownie bowiem do art. 20 ust. 1 omawianej ustawy: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu...". Oznacza to, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Trzeba więc przyjąć, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, "listy" uwag nie uwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Zgodnie więc z wiążącym zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 23 marca 2011 r. (II OSK 2587/10) - każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie w postaci indywidualnej uchwały. Trzeba więc przyjąć, że chociaż wykładnia gramatyczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi jak dokładnie miałoby wyglądać rozstrzygnięcie w kwestii uwag do planu, to wykładnia funkcjonalna i systemowa tej normy pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. Jednocześnie wobec tego, że ustawodawca nie narzucił w formie normatywnej, jak powinna postępować rada gminy poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu, a następnie podejmując uchwałę co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ musi mieć na uwadze, że stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, która powinna nastąpić przed jego uchwaleniem, jednakże oczywiście połączenie tej czynności z uchwaleniem planu nie prowadzi automatycznie do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby głosowanie nad zgodnością projektu planu ze studium nie zostało połączone z głosowaniem nad całością uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym nie mniej dla zapewnienia prawidłowości postępowania zasadnym będzie w toku ponownego rozpoznania stwierdzenie zgodności projektu planu miejscowego ze studium, jeszcze przed uchwaleniem takiego planu miejscowego. W związku z powyższym, Sąd w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jednocześnie orzeczono w pkt II, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt III na podstawie art. 200 p.p.s.a.