II SA/Ol 551/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010r. sprawy ze skargi E. K. i I. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia"[...]", nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu 1 sierpnia 2007r. Rada Gminy E. podjęła uchwałę nr XVIII/135/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy E. dla zadania pn. "Budowa Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych wraz ze składowiskiem odpadów w S. k. E.". Pismem z dnia 10 marca 2010r. I. i E. K. wezwali Radę Gminy E. do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego wywołanego podjętą uchwałą. Jednakże Rada Gminy E. uchwałą nr LXXV/594/2010 z dnia 23 kwietnia 2010r. odmówiła uwzględnienia niniejszego wezwania. W związku z tym I. i E. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie przed uchwaleniem planu stwierdzenia jego zgodności ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy E." i brak przegłosowania takiego stwierdzenia w trybie odrębnego głosowania poprzedzającego podjęcie uchwały oraz brak rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych m.in. przez skarżących do projektu planu, przeprowadzonego w trybie odrębnych głosowań poprzedzających podjęcie uchwały. Ponadto zarzucono naruszenie art. 10 pkt 4 i pkt 10 oraz art. 17 pkt 4 i pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu w oparciu m.in. o opracowania w zakresie oddziaływania na środowisko, zawierające niezgodne ze stanem faktycznym ustalenia w zakresie struktury własnościowej nieruchomości objętych opracowaniem. Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia ich interesu prawnego zagwarantowanego w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności należących do nich nieruchomości w trybie niezgodnym z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wskazano, iż analiza trybu podjęcia skarżonej uchwały oraz jej treść prowadzi do wniosku, że nie doszło do przewidzianego prawem stwierdzenia zgodności uchwalanego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy E. Wzmianka o zgodności planu ze studium znajduje się co prawda w uchwale, ale została umieszczona dopiero w § 4, przy tym nie doszło do odrębnego głosowania nad tym elementem uchwały. Powołując się na wyrok WSA w Olsztynie wskazano, że obowiązkiem rady jest orzeczenie o zgodności planu ze studium zanim plan zostanie przegłosowany. W przypadku organu kolegialnego możliwe jest to jedynie w drodze głosowania. Niedopuszczalne jest natomiast przyjęcie, że możliwe jest równoczesne, w drodze jednego głosowania, uchwalenie planu i stwierdzenie jego zgodności ze studium. Przepis art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi wprost o uchwaleniu planu po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, a zatem po podjęciu przez radę decyzji w tej sprawie we właściwej formie głosowania. Cytowany przepis ustawy nakłada również na radę gminy obowiązek poprzedzenia uchwalenia planu rozstrzygnięciami o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Bezspornym jest, iż skarżący w dniu 15 maja 2007r. złożyli uwagę – wniosek o uwzględnienie w projekcie planu możliwość zabudowy siedliskowej na ich działce o nr "[...]". Uwaga ta nie została przez Wójta Gminy E. uwzględniona. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lista nieuwzględnionych uwag winna stanowić element projektu uchwały przedkładanego radzie gminy przez wójta i tym samym umożliwienia radzie weryfikacji decyzji negatywnych wójta w tym zakresie, co winno nastąpić przed uchwaleniem projektu planu. Skarżący wskazali przy tym na wyrok WSA w Warszawie, zgodnie z którym rozpatrzenie uwag powinno polegać na poddaniu ich indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. Tymczasem w niniejszej sprawie uchwalenie planu obejmowało tylko jedno głosowanie. Zaniechano głosowań nad poszczególnymi zgłoszonymi, nieuwzględnionymi uwagami, jak również nie przeprowadzono głosowania nad zgodnością projektu planu ze studium. Twierdzenia organu jakoby w dniu 1 sierpnia 2007r. na posiedzeniu Rady Gminy E. odbyło się głosowanie nad uwagami wniesionymi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy E. mimo, iż nie wpisano tego faktu do protokołu z posiedzenia należy uznać za niewiarygodne. Odnosząc się do kwestii oddziaływania na środowisko, wskazano, iż prognoza została oparta na nieprawdziwych danych dotyczących struktury własnościowej nieruchomości objętych zakresem planu. W opracowaniu z 2005r. wskazano, że działka nr "[...]" stanowi własność Skarbu Państwa, co w chwili tworzenia dokumentu nie odpowiadało prawdzie. Działka ta została bowiem już w 2002r. nabyta przez skarżących i w czasie sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko, jak i uchwalania planu, stanowiła ich własność. Przyjęcie błędnych założeń w tym zakresie zafałszowało prognozę skutków finansowych uchwalanego planu, nie uwzględniając uprawnień odszkodowawczych służących skarżącym. Jednocześnie skarżący zwrócili uwagę, iż dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości może ulec modyfikacjom lub ograniczeniom wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nabyli przedmiotową działkę jako nieruchomość rolną i zamierzali na niej zrealizować zabudowę siedliskową. W tym celu po zgromadzeniu odpowiednich funduszy, przy braku planu miejscowego, wystąpili o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. Uchwalenie planu przekreśliło te możliwości i tym samym doszło do ograniczenia dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżący mieli i mają prawo oczekiwać, że ograniczenia te zostaną wprowadzone w zgodzie z obowiązującymi normami ustawowymi. Niezgodne z prawem uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszyło interes prawny skarżących, co wobec bezskuteczności wezwania Rady Gminy E. do usunięcia naruszenia, uprawnia ich do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy E. wniosła o jej oddalenie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia polegającego na zaistnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Podniesiono, iż w 2002r., kiedy skarżący nabyli działkę o nr "[...]" obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego Gminy E. zatwierdzony uchwałą Nr "[...]" Gminnej Rady Narodowej z dnia 20 listopada 1986r. Zgodnie z rysunkiem wskazanego planu przedmiotowa działka zlokalizowana była całkowicie w obrębie wyznaczonej wokół istniejącego wówczas wysypiska strefy ochrony sanitarnej. Na mocy art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powołany wyżej plan zagospodarowania przestrzennego stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003r. W świetle zapisów uchwalonego w dniu 1 sierpnia 2007r. planu miejscowego działka ta wbrew twierdzeniom skarżących nie została przeznaczona do zalesienia. Jednocześnie wskazano, iż od dnia zakupu nieruchomości do 2007r. skarżący nie wykazywali zainteresowania lokalizowaniem jakiejkolwiek zabudowy bądź inwestowaniem na tym terenie, o czym świadczy brak jakichkolwiek wniosków, czy też innych dokumentów. Dopiero w dniu 11 maja 2007r. kiedy procedura dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była na etapie ukończenia, skarżący złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynku mieszkalnego, stajni, stodoły, wiaty na maszyny rolnicze, garażu dwustanowiskowego, które to postępowanie zawieszono w dniu 15 maja 2007r. z uwagi na trwającą procedurę opracowania planu miejscowego, a następnie w dniu 17 października 2007r. umorzono jako bezprzedmiotowe w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w dniu 15 maja 2007r. skarżący złożyli wniosek z prośbą o uwzględnienie w opracowywanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia działki oznaczonej nr "[...]" pod budowę siedliska rolniczego w postaci zabudowań inwentarskich i budynku mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazał, iż warunek zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak również w samej uchwale, w której jest uchwalany plan miejscowy, jeżeli stwierdzenie o takiej zgodności znajduje się w części wstępnej uchwały. W przedmiotowym planie miejscowym stwierdzenie o takiej zgodności znajduje się w rozdziale 1 § 4. Jednocześnie wskazano, iż w dniu 1 sierpnia 2007r. na posiedzeniu Rady Gminy E. odbyło się głosowanie nad uwagami wniesionymi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że nie wpisano tego faktu do protokołu z posiedzenia. Organ podkreślił, iż plan miejscowy został opracowany z zachowaniem pełnej procedury planistycznej określonej w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan miejscowy został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego nr 146 z dnia 28 września 2007r., co jest dowodem uznania przez Wojewodę zapisów przedmiotowego planu za zgodne z przepisami prawnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt prawa miejscowego Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem podlega ona zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), który stanowi iż każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwalą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W związku z tym skuteczność takiej skargi uzależniona jest od wykazania, iż nastąpiło naruszenie prawa, mające wpływ na sytuację prawną skarżącego. Należy także zauważyć, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podejmowana w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Zatem przede wszystkim przepisy tej ustawy należy mieć na względzie oceniając kwestię ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżącego. Przy czym wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W niniejszej sprawie skarżący upatrują naruszenia swojego interesu prawnego w tym iż ograniczono ich prawo do dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości, a ograniczenie to nastąpiło z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Podali, iż nieruchomość objętą zapisami kwestionowanego planu miejscowego nabyli w 2002r. jako nieruchomość rolną, na której zamierzali zrealizować zabudowę siedliskową, a uchwalenie planu możliwość tę przekreśliło. Przy czym skarżący podnieśli, iż w ich ocenie nie zostały zachowane wymogi dotyczące trybu uchwalania planu. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 powołanej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem rada gminy jest uprawniona do ograniczania sposobu zagospodarowania nieruchomości, o ile czyni to w planie miejscowym, uchwalonym zgodnie z wymogami określonymi w powołanej ustawie. Sąd dokonując oceny zgodności zaskarżonego planu miejscowego z przepisami prawa w kontekście ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżących nie dopatrzył się uchybień na tyle istotnych, aby uzasadniało to stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części. Z akt sprawy wynika, iż uchwalony plan w zakresie dotyczącym skarżących nie narusza procedury określonej w art. 15 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a podnoszone przez skarżących zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Podnieść należy, iż podnoszony przez stronę skarżącą argument odnośnie braku odrębnego przegłosowania kwestii zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest zasadny. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. (Sygn. akt II OSK 1863/06, II OSK 1911/06 oraz II OSK 1947/06 dostępne w internecie) wyrażono pogląd, iż stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego następuje zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Przy czym z uzasadnień tych orzeczeń wynika, iż nie chodzi tutaj o odrębne głosowanie, lecz o zawarcie w części wstępnej planu stwierdzenia jego zgodności ze studium. Wskazać przy tym należy, iż nawet w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjne z dnia 19 marca 2008r. (Sygn. akt II OSK 1627/07, LEX 470909) w którym stwierdzono, iż rada gminy narusza art. 20 ust. 1 ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium w uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to jednak uznano, iż naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, skutkując nieważnością podjętego planu. Natomiast powołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007r. (Sygn. akt II SA/Ol 993/07) dotyczył uchwały o zgodności planu miejscowego ze studium podjętej po uchwaleniu planu miejscowego, a zatem nie ma odniesienia do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Przy czym wskazać należy, iż zacytowane z uzasadnienia tego wyroku stwierdzenia dokładnie pokrywają się z wyżej wskazanymi poglądami orzecznictwa sądowadministracyjnego i potwierdzają tezę, iż stwierdzenie zgodności planu ze studium w treści planu nie narusza prawa. Nie można także uznać, iż zapisy planu pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy E. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy E. z 30 listopada 2001r. Przede wszystkim wskazać należy, iż skarżący kwestionują zapisy zaskarżonego planu miejscowego z uwagi na fakt, iż uniemożliwiają im zagospodarowanie nabytej przez nich nieruchomości poprzez realizację zabudowy siedliskowej. Wskazać jednak należy, iż powiększenie oraz modernizacja istniejącego wysypiska komunalnego w S. została przewidziana w części I Studium pod poz. 1.3.4 oraz w części II Studium poz. 4.3.1 i 4.3.2., gdzie przewidziano ustalenie 500m strefy ochronnej sanitarnej w stosunku do terenów budowlanych we wsi S. i na jej koloniach. Także poz. 2.3.39 części II Studium mowa jest o strefie ochrony sanitarnej od granic terenu funkcjonującego komunalnego wysypiska śmieci. Zatem zapisy planu przewidujące dla nieruchomości skarżących przeznaczenie rolne i leśne nie stoi w sprzeczności z ustaleniami Studium, zwłaszcza iż dopuszczono tam możliwość lokalizowania budynków gospodarczych służących wyłącznie produkcji rolnej. Należy przy tym podkreślić, iż przedmiotowe Studium zostało uchwalone w listopadzie 2001r., a zatem jeszcze przed dokonaniem zakupu nieruchomości przez skarżących, co – jak podali w skardze - miało miejsce w 2002r. Co więcej - niesporna jest okoliczność, iż wysypisko śmieci w S. istniało także pod rządami poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że w chwili zakupu nieruchomości przez skarżących było to funkcjonujące wysypisko komunalne. W związku z tym nie sposób podzielić stanowiska skarżących o ograniczaniu ich prawa własności nieruchomości zagwarantowanego Konstytucją RP, skoro w już w dacie nabycia nieruchomości skarżący wiedzieli o istniejącym i funkcjonującym wysypisku śmieci, a w związku z tym powinni się liczyć z ograniczeniami w zagospodarowaniu przedmiotowej nieruchomości z tym związanymi. Odnosząc się do zarzutu braku głosowania nad uwagami do planu wyjaśnić należy, iż także ten argument nie może skutkować nieważnością uchwalonego planu miejscowego. Także w tym zakresie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jedynie, iż plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Zatem także w tym przypadku można przyjąć, iż wystarczającym jest przegłosowanie tych uwag wraz z uchwałą o zatwierdzeniu planu miejscowego. Gdyby jednak nawet przyjąć, iż takie głosowanie winno się odbyć nad każdą uwagą oddzielnie, to w ocenie Sądu jest to uchybienie, które nie ma charakteru istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. Wskazać bowiem należy, iż obecnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje żadnych środków zaskarżenia rozstrzygnięcia rady co do zgłoszonych uwag. W związku z tym sposób rozstrzygnięcia uwagi nie ma wpływu na treść planu miejscowego. Nieskuteczny jest też zarzut odnośnie naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu w oparciu o opracowanie w zakresie oddziaływania na środowisko zawierające niezgodne ze stanem faktycznym ustalenia co do prawa własności działki skarżących, co w ich ocenie miało wpływ na prognozę skutków finansowych. Wyjaśnić należy, iż w znajdującej się w aktach sprawy prognozie oddziaływania na środowisko z grudnia 2006r. nie sposób doszukać się kwestionowanych przez skarżących zapisów. Gdyby jednak taki zapis istniał, to prognoza oddziaływania na środowisko nie stanowi dokumentu, który ma rozstrzygać o kwestiach własnościowych, zaś ewentualny błąd w prognozach skutków finansowych może co najwyżej mieć wpływ na obciążenie budżetu gminy dodatkowymi kosztami. Nie ma to jednak wpływu na ewentualne roszczenia odszkodowawcze skarżących, a tym samym nie narusza to ich interesu prawnego. W tym stanie rzeczy skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).