IV SA/Wa 2190/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę IV SA/Wa 2190/13 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].07.2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...].04.2013 r., w której odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...].10.2006 r. nr [....], wydanej z wniosku P. Sp. z o. o. z siedzibą w W., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej UMTS w zachodniej części działki o nr. ew. [...] (od strony ulicy), położonej przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło, iż brak jest przesłanek wynikających z art. 156 § 1 K.p.a., które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...].10.2006 r. nr [...]. Okolicznością taką nie jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, zamiast decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie organu nadzoru o tym, że budowę stacji bazowej telefonii komórkowej zaliczyć należy do inwestycji celu publicznego, przesądziło orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Miało to jednak miejsce później, już po wydaniu decyzji Burmistrza W. z dnia [...].10.2006 r. nr [...]. Na poparcie swej tezy SKO przytoczyło wcześniejsze orzecznictwo Sądów Administracyjnych, wskazujące na istniejące w tym zakresie rozbieżności. Zatem, jak podkreśliło SKO, w odniesieniu do przedmiotowej decyzji z dnia [...].10.2006 r., ze wskazanej przyczyny, nie można było stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa przez wydanie w 2008 r. dla tej inwestycji decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w miejsce prawidłowej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. We wniesionej skardze E. G. zarzuciła błędne niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w zw. z tym wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: - art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i § 2 K.p.a. przez przyjęcie, że dla przedmiotowej stacji mogła być wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu; - art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP przez przyjęcie, że dla przedmiotowej stacji mogła być wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu; - art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez przyjęcie, że nie ma przepisu prawa, który nakazywałby przyjąć, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy jednolite orzecznictwo NSA wskazuje na art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - art. 6, 8 K.p.a., przez wskazywanie rozbieżności orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, gdy NSA przesądził, iż jest to inwestycja celu publicznego oraz przez wadliwe przyjęcie, że to sądy administracyjne kształtują warunki stosowania konkretnych przepisów prawa. Na rozprawie, popierający skargę uczestnik postępowania – R. K. zarzucił, że w dacie wydania decyzji Burmistrza W. z dnia [...].10.2006 r. nr [...] nie było dla tej inwestycji ostatecznej decyzji środowiskowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Rozstrzygając w granicach danej sprawy Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wydana w trybie nieważnościowym, nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa. Dokonanie oceny zaskarżonej decyzji wydanej nie w trybie zwykłym, a nadzwyczajnym, co do jej zgodności z prawem, poddane jest specyficznym regułom. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Przepis art. 156 § 1 K.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. SKO zasadnie wskazało zatem, że wydanie dla tej inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zamiast prawidłowej o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie prowadzi do stwierdzenia jej nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy (tak jak w rozpatrywanej sprawie), ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m. in. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r., wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r. ) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne – skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Zatem w sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa - nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Nie można przyjąć, iż jest to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Należy więc oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 2.02.2006 r., sygn. akt II OSK 489/05, publ. Lex 196694; wyrok WSA z 4.04.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1174/05, publ. LEX nr 205032; wyrok WSA z 30.01 .2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1239/05, publ. Lex 206497). Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdzie w okresie wydania przedmiotowej decyzji z 2006 r. w orzecznictwie sądów administracyjnych cel publiczny wywodzono z wykładni funkcjonalnej oraz celowościowej art. 6 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.) – interpretując pojęcie łączności publicznej w sposób pozwalający na objęcie nim również działalności komercyjnej, polegającej na budowie stacji bazowych telefonii komórkowej, choć przepis ten wprost na to nie wskazywał. Z tej też przyczyny orzecznictwo to nie było jednolite i równie często pojawiały się poglądy przeciwne. Należy zatem mieć zatem na uwadze, że w październiku 2006 r. - gdy wydano decyzję, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca - zagadnienie to nie zostało jeszcze przesądzone w orzecznictwie NSA i Sądy administracyjne wydawały w tym zakresie rozbieżne rozstrzygnięcia, co trafnie podniosło SKO. Kwestię tę przesądziła dopiero działalność prawodawcza ustawodawcy. I tak wobec tego, że przepis art. 6 pkt 1 u.g.n. nie precyzuje o jaki rodzaj łączności publicznej chodzi, zachodziła potrzeba sięgnięcia do definicji zawartych we wówczas obowiązującej ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.). Ustawodawca dostrzegając wskazaną potrzebę ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz.1218) dokonał nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. W efekcie dopiero z dniem 22.10.2007 r. został dodany do art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami punkt 18 zawierający definicję łączności publicznej, którą należy rozumieć jako infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Artykuł 2 pkt 28 ustawy Prawo telekomunikacyjne w brzmieniu wówczas obowiązującym, definiował pojęcie publicznej sieci telefonicznej jako sieci wykorzystywanej do świadczenia publicznie dostępnych usług telefonicznych, zapewniającej łączność głosową między zakończeniami sieci a także inne formy łączności, w szczególności przesyłanie faksów i danych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna to stosownie do brzmienia art. 2 pkt 30 tej ustawy usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników w celu inicjowania i odbierania połączeń krajowych i międzynarodowych oraz uzyskania dostępu do służb ustawowo powołanych do niesienia pomocy, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej. Zatem dopiero analiza wskazanych, uporządkowanych przez ustawodawcę definicji prowadziła do wniosku, że ogólna dostępność (usług, sieci itp.) jest jedynym czynnikiem przesądzającym znaczenie określenia "publiczny" użytego na gruncie prawa telekomunikacyjnego. Pozwalało to na przyjęcie stanowiska, że bez znaczenia pozostaje jaki podmiot podejmuje działania związane z tego rodzaju inwestycją. Dopiero zatem w 2007 r. wskazana nowelizacja u.g.n. przesądziła tę kwestię i doprowadziła do ujednolicenia orzecznictwa w tym zakresie. Nastąpiło to w okresie późniejszym w stosunku do przedmiotowej decyzji Burmistrza W. z dnia [...].10.2006 r. nr [...], której stwierdzenia nieważności z tej przyczyny domagała się skarżąca. Wobec tego, mając na względzie wykazane przez SKO rozbieżności sądów administracyjnych przy orzekaniu w tej kwestii przed 2007 r. – nie było podstaw do stwierdzenia z tej przyczyny nieważności decyzji z dnia [...].10.2006 r. nr [...]. Nie jest też trafne stanowisko uczestnika postępowania o istnieniu podstawy do stwierdzenia jej nieważności zważywszy, że owe warunki zabudowy wydane zostały przed uostatecznieniem się decyzji środowiskowej dla tej inwestycji. Należy zauważyć, iż w ówczesnym stanie prawnym warunkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, czy też lokalizacji inwestycji celu publicznego nie było przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak ma to miejsce obecnie, na mocy obowiązującego art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). We wówczas obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu wynikającym z Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 t.j.) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następowało dopiero przed uzyskaniem m. in. decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego. Odnotowania wymaga, że wówczas stacja bazowa wymagała pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Zatem decyzja środowiskowa nie była wymagana przed uzyskaniem warunków zabudowy, czy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wobec tego i ten zarzut należało uznać za chybiony, nie mógł bowiem prowadzić do stwierdzenia nieważności kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji Burmistrza W. z dnia [...].10.2006 r. nr [...]. Nadto Sąd z urzędu nie stwierdził we wskazanej decyzji innego wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa, które mogłoby prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.