V SA/Wa 1718/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. ze skargi B. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi złożonej przez B. B. (zwanego dalej: skarżącym) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) nr [...] z [...] maja 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. nr [...] z [...] marca 2013 r., która stwierdziła nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr [...] z [...] grudnia 2010 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący [...] kwietnia 2010 r. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r., w którym zadeklarował działkę rolną C o łącznej powierzchni 13,46 ha, położoną na następujących działkach ewidencyjnych: [...] o powierzchni 0,72 ha, [...] o powierzchni 4,26 ha, [...] o powierzchni 6,14 ha oraz [...] o powierzchni 2,34 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z [...] grudnia 2010 r. przyznał skarżącemu wnioskowaną płatność do powierzchni deklarowanej we wniosku. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR [...] lutego 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a następnie decyzją z [...] marca 2013 r. – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) – stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2010 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2010 r. Prezes ARiMR – po rozpatrzeniu odwołania – zaskarżoną decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące pojęcia rażącego naruszenia prawa i wskazał, że naruszenie prawa w decyzji ma charakter rażący wówczas, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Dodatkowo Prezes ARiMR przywołał przepisy prawa jakie znalazły zastosowanie w sprawie. Potem stwierdził, iż decyzja Kierownika BP ARiMR z [...] grudnia 2010 r. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), który stanowi, że organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prezes ARiMR wskazał, że Kierownik BP ARiMR w K. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2010 bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego dla działek ewidencyjnych o numerach: [...]. Na działce ewidencyjnej nr [...] skarżący zadeklarował we wniosku dwie działki rolne o łącznej pow. 7,04 ha, tj. część działki rolnej C o pow. 4,26 ha oraz działkę rolną F o pow. 2,78 ha, podczas gdy wyznaczona w systemie identyfikacji działek rolnych (LP1S) powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) na kampanię 2010 dla działki ewidencyjnej numer [...] wynosi 6,54 ha. Ponadto na działce ewidencyjnej nr [...] skarżący zadeklarował we wniosku dwie działki rolne o łącznej pow. 6,87 ha, tj. część działki rolnej C o pow. 6,14 ha oraz działkę rolną E o pow. 0,73 ha, podczas gdy wyznaczona w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) na kampanię 2010 dla działki ewidencyjnej numer [...] wynosi 6,14 ha. Przy czym Prezes ARiMR zaznaczył, że organ I instancji w decyzji [...] marca 2013 r. błędnie wskazał, że Kierownik BP ARiMR w K. nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego dla działek ewidencyjnych o numerach [...]. W związku z powyższym, mając na uwadze treść art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., Prezes ARiMR wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez skarżącego we wniosku z [...] kwietnia 2010 r., a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych oraz zaimplementowanej do ww. systemu identyfikacji (...) ortofotomapy, dla zgłoszonych do płatności przez skarżącego działek ewidencyjnych o nr [...]. Uwzględniając powyższe, Prezes ARiMR stwierdził, że wydając decyzję z [...] grudnia 2010 r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 Kierownik BP ARiMR w K. nie uczynił zadość obowiązkowi nałożonemu na ten organ na mocy art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które to przepisy zostały rażąco naruszone. Skarżący w skardze z 10 czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa ARiMR z [...] maja 2013 r. wniósł o jej unieważnienie w całości. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że zaskarżona decyzja jest niekompletna, nie obejmuje całego terenu objętego przyznanymi płatnościami rolnośrodowiskowymi. Nie wyczerpuje wielu wątpliwości i tym samym nie powala uniknięcia tych samych błędów w przyszłości. Skarżący uzasadniając to wskazał, że sporne działki wg jego wiedzy miały powierzchnie zaniżone w stosunku do zapisów ewidencji gruntów i przyjętych we wniosku. Zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę skali map i dopuszczalnych błędów. Brak jest w decyzji informacji o homologacji urządzeń wyliczających wielkość działek. Zarzucił także, że organy ARiMR nie odpowiedziały na jego pismo z 12 czerwca 2012 r., którego kopię załączył do skargi. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie. Kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W podstawie prawnej decyzji Dyrektora [...] Oddziału ARiMR z G. z [...] marca 2013 r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, Sąd poddał analizie zasadność weryfikacji decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte na wniosek lub jak w niniejszej sprawie z urzędu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Prezes ARiMR uznał, że w sprawie przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego tj. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem przyznając wnioskodawcy powyższą płatność na rok 2010 do łącznej powierzchni 13,46 ha Kierownik Biura ARiMR przyznał przedmiotową płatność bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego dla działek ewidencyjnych. Prezes ARiMR wskazał, że – w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] – powierzchnia zadeklarowana wynosiła 7,04 ha, natomiast maksymalny kwalifikowany obszar do płatności (PEG) wynosił 6,54 ha. Natomiast – w odniesieniu do działki nr [...] – powierzchnia zadeklarowana wynosiła 6,87 ha, natomiast maksymalny kwalifikowany obszar do płatności (PEG) wynosił 6,14 ha. Sąd podkreśla, że w orzecznictwie oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (p. wyrok NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Jak wyżej wyjaśniono cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działek wskazanych we wniosku z powierzchniami działek w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne (tak ustalono dla działek nr [...]) i następnie ustalić, czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza PEG wyznaczona dla danej działki. Jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działek, do których mogą być przyznane płatności, to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że wskazane przez organy wady decyzji Kierownika Biura ARiMR w K. z [...] grudnia 2010 r. będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej. W tym miejscu przypomnieć należy, że składy orzekającego tutejszego Sądu wielokrotnie, jednolicie orzekały w sprawach o przyznanie płatności dla producentów rolnych, iż naruszenia przepisów postępowania co do ustalenia stanu faktycznego sprawy nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pogląd ten znalazł akceptację w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który skargi kasacyjne Prezesa ARiMR w podobnych sprawach oddala (p. wyroki NSA: z 23 października 2013 r. sygn. akt II GSK 1025/12 i z 21 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1137/12 pub. baza orzeczeń NSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt bowiem wystąpienia ewentualnych niezgodności między powierzchnią, do której przyznano płatności a powierzchnią referencyjną wymaga, przeprowadzenia postępowania dowodowego, wobec czego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w świetle przytoczonej wykładni przepisu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów – w ocenie Sądu – brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powodu tych zasadniczych wad zaskarżonej decyzji, wziętych pod uwagę przez Sąd z urzędu, zarzuty przedstawione przez skarżącego w skardze dotyczące sposobu wyliczenia wielkości deklarowanych we wniosku działek pozostawały bez wpływu na wynik sprawy, gdyż w wyniku niniejszego orzeczenia (w przypadku jego uprawomocnienia się) w obrocie prawnym pozostaje decyzja Kierownika BP ARiMR z [...] grudnia 2012 r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania sądowego a to wobec braku wniosku skarżącego w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).