I OSK 963/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 920/13 w sprawie ze skargi Z.Z. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 28 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o mianowaniu na niższe stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Z.Z. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 280 zł (słownie: dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 920/13, po rozpoznaniu skargi Z.Z. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 28 lutego 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o mianowaniu na niższe stanowisko służbowe, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 20 listopada 2012 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia 28 lutego 2013 r. nr [..], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Szefa ABW z dnia 20 listopada 2012 r. nr [..]o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr 00-515 z dnia 4 lipca 2002 r. W uzasadnieniu podano, iż Szef ABW rozkazem personalnym nr 00-515 z dnia 4 lipca 2002 r., wydanym na podstawie art. 50, art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 z późn. zm. – dalej jako ustawa o ABW), mianował Z.Z. (pełniącego służbę na stanowisku inspektora Wydziału Zamiejscowego w [..]Delegatury UOP w [..]) na stanowisko starszego technika Sekcji Ochrony Wydziału Zamiejscowego w [..]Delegatury ABW w [..], tj. na niższe stanowisko służbowe w stosunku do dotychczas zajmowanego. W momencie wydawania rozkazu personalnego z dnia 4 lipca 2002 r. Z.Z., zgodnie z art. 228 ust. 1 ustawy o ABW, był funkcjonariuszem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i podlegał przepisom tej ustawy. Zgodnie z dyspozycją wyżej wymienionego artykułu wszelkie zmiany warunków służby mogły się odbyć wyłącznie w trybie art. 230 ustawy o ABW, tzn. w ciągu 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy, przy czym Szef ABW informował pisemnie funkcjonariusza o proponowanych dla niego warunkach służby albo o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Treść przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż przy jego stosowaniu możliwe było obniżenie stanowiska służbowego wraz z obniżeniem wynagrodzenia zasadniczego. Organ podkreślił, że złożenie Z.Z. propozycji nowych warunków pełnienia służby w ABW nastąpiło w formie pisemnej, wyrażonej w rozkazie personalnym nr 00-515 z dnia 4 lipca 2002 r., z którym to rozkazem wyżej wymieniony zapoznał się w dniu 9 lipca 2002 r. Bezspornym jest, że funkcjonariusz podjął służbę na zaproponowanych mu warunkach i nie wystąpił ze środkiem zaskarżenia od wspomnianego rozkazu. Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnośnie dokonania przez organ błędnej wykładni prawa, wskazano, że przepis art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW miał charakter intertemporalny, szczególny i dotyczył wszystkich funkcjonariuszy, którzy w dacie wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Urzędzie Ochrony Państwa. Jako przepis przejściowy zrealizował się on po przedstawieniu propozycji – wydania funkcjonariuszowi przedmiotowego rozkazu. Z tego też względu art. 118 ustawy o ABW nie ma zastosowania do stanów faktycznych określonych w art. 230 ust. 1 ustawy o ABW, bowiem wzajemnie się one wykluczają. W ocenie organu zarzut strony dotyczący błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, jak również w opisie i wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy zawartym w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Podkreślił, iż celem postępowania nieważnościowego jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą o tak szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Szef ABW, po dokonaniu ponownej analizy rozpatrywanej sprawy, nie znalazł podstaw do dokonania innej niż uprzednio oceny zgromadzonego w sprawie materiału i stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego nr 00-515 z dnia 4 lipca 2002 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.Z. zarzucił powyższej decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 228 ust. 1, art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW i AW poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż możliwe było przeniesienie skarżącego rozkazem z dnia 4 lipca 2002 r. na inne stanowisko, bez wcześniejszego zaproponowania funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia służby i umożliwienia mu w terminie 14 dni odniesienie się do tych propozycji, 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez urzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w przypadku gdy rozkaz personalny nr 00-515 z dnia 4 lipca 2002 r. został wydany z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1, art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW i AW. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 20 listopada 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że prowadzone przez Szefa ABW postępowanie nadzorcze dotyczyło oceny pod kątem kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. prawidłowości rozkazu personalnego Szefa ABW dnia 4 lipca 2002 r. o mianowaniu Z.Z. na stanowisko starszego technika Sekcji Ochrony Wydziału zamiejscowego w [..]Delegatury ABW w [..], zaszeregowane do niższej grupy uposażenia. Jako pdostawę prawną rozkazu personalnego organ powołał art. 50, art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy z dni 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.). Następnie Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 896/06, dokonując wykładni wskazanych przepisów stanowiących podstawę decyzji przedmiotowej sprawie wyjaśnił, iż art. 228 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu – po zniesieniu na mocy art. 221 Urzędu Ochrony Państwa – zapewniał funkcjonariuszom, pełniącym służbę w UOP w dniu wejścia w życie ustawy, ciągłość służby z utrzymaniem dotychczasowych warunków służby do czasu zmiany tych warunków w trybie określonym w art. 230. Ten z kolei przepis w ust. 1 upoważniał Szefów ABW i AW w terminie 14 dni od wejścia w życie ustawy, aby z uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza, przydatności do służby, a także wysokości posiadanych limitów i środków budżetowych oraz planowanej struktury organizacyjnej, poinformowali pisemnie funkcjonariusza o proponowanych dla niego warunkach służby, albo wypowiedzeniu stosunku służbowego. Funkcjonariusz w terminie 14 dni od otrzymania propozycji mógł odmówić jej przyjęcia, co powodowało skutek rozwiązujący stosunek służby z dniem dokonania odmowy (ust. 3). Brak odmowy uważany był natomiast, w myśl ust. 2, za wyrażenie zgody na proponowane warunki. Użycie w art. 230 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i 3 określenia "proponowane warunki" wskazuje na to, iż na tym etapie organ nie mógł jeszcze wydać rozkazu personalnego, który stanowi decyzję, a więc rozstrzygnięcia o charakterze władczym. Dalej Sąd I instancji wskazał, że według Słownika języka polskiego, "proponować", to m.in. "występować z propozycją, zgłaszać projekt, pomysł czegoś", zaś propozycja, to jest to "co się komuś proponuje, projekt, wniosek, wystąpienie z projektem" (PWN, Warszawa 1979, t. II, s. 937 i 938). W takim znaczeniu słowo to zostało użyte w powołanym przepisie. Wykładnia gramatyczna wskazuje więc, iż organ najpierw obowiązany był na piśmie wystąpić z proponowanymi warunkami służby w zmienionej formacji organizacyjnej, a dopiero po tym, w zależności od stanowiska funkcjonariusza – działać w formie decyzyjnej, czyli rozkazu personalnego. Sąd I instancji podkreślił, że taki sposób rozumienia przepisu art. 230 ustawy wspiera wykładnia systemowa, bowiem z art. 50 ust. 1 i 3 ustawy wynika, iż tylko sprawy tam wymienione załatwiane są przez wydanie rozkazu personalnego. Oceniając charakter naruszenia powyższych przepisów, wobec występujących w praktyce wątpliwości nie można przesądzić, iż miało ono w tej sprawie charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem pominięcie trybu przewidzianego w art. 230 ust. 1, przy prawidłowo sformułowanym rozkazie personalnym, nie w każdym przypadku wywoływało skutki, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż oceniając zasadność zarzutów skargi, należy posłużyć się wykładnią przepisów ustawy o ABW oraz AW, dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02. W wyroku tym Trybunał, stwierdzając niezgodność art. 230 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy z art. 7 i 60 Konstytucji RP (który to przepis w tej sprawie nie miał zastosowania), jednocześnie zajął stanowisko co do charakteru zmian wprowadzonych ustawą z dnia 24 maja 2002 r. Zdaniem Trybunału, przeprowadzona reforma polegała na rozdzieleniu dotychczasowych zadań UOP między dwa organy: Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencję Wywiadu. Ustawa ta nie wprowadziła zmian w stosunku do UOP w ustawowych formach działania i ich charakterze. Nie dokonała też żadnych zmian w określeniu warunków, które musi spełniać funkcjonariusz oraz zasad przyjmowania do służby. Zniesienie UOP i utworzenie w jego miejsce dwóch Agencji, miało charakter zmiany organizacyjnej, a nie strukturalnych reform w funkcjonowaniu służb specjalnych (uzasadnienie wyroku – OTK ZU nr 4/A 2004). Zaistniała więc odmienna sytuacja niż przy dokonywanej reformie służb mundurowych w 1990 r. Dokonując zmiany organizacyjnej i tworząc nowe Agencje, ustawodawca przewidując propozycje nowych warunków służbowych, oprócz kwalifikacji osobistych funkcjonariuszy, nakazywał uwzględniać wysokość posiadanych limitów zatrudnienia, środków budżetowych oraz planowaną strukturę organizacyjną. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, analiza ustaw budżetowych i aktów wykonawczych wskazuje, że środki budżetowe przeznaczone na działalność UOP, a następnie łącznie na obie Agencje były wydatkami porównywalnymi, podobnie jak limity zatrudnienia. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że zmiany organizacyjne łączyły się z ograniczeniem środków budżetowych (uzasadnienie wyroku TK sygn. K 45/02 – tamże) Przepis art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r., dając swobodę organowi centralnemu do wystąpienia z propozycją warunków służby, ograniczał ten organ równocześnie przesłankami, o których była mowa wyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 896/06. Sąd I instancji zauważył, że w czasie wydania rozkazu personalnego z dnia 4 lipca 2002 r. skarżący podlegał już nowej ustawie. Przepis art. 118 ust. 1 ustawy z 24 maja 2002 r. gwarantował funkcjonariuszowi przeniesionemu na stanowisko służbowe, zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego, zachowanie prawa do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według stanowiska służbowego. Zdaniem Sądu na uwagę zasługuje to, iż identyczną regulację zawierała w art. 90 ust. 1 ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z 1999 r. Nr 51, poz. 526). Sąd I instancji podkreślił, że jeżeli uwzględnić to, iż dokonana w 2002 r. zmiana miała charakter organizacyjny, zaś obniżenie uposażenia mające charakter represyjny następuje w wyniku wymierzenia kary dyscyplinarnej, to przy okazji reorganizacji, organ centralny winien respektować zasadę wynikającą z art. 118 ustawy, który chroni wysokość przyznanego funkcjonariuszowi wynagrodzenia zasadniczego. Tymczasem rozkaz personalny z dnia 4 lipca 2002 r. nr 00-515 obniżył uposażenie zasadnicze skarżącego przyznane mu jako inspektorowi na etacie starszego inspektora ds. finansowych. Jest oczywistym, iż przy zmianie struktury organów, mogą wystąpić zmiany w zakresie stanowiska, a w związku z tym dodatków do uposażenia, gdyż ustawa nie zawiera w tym względzie regulacji ochronnej, jednakże przepis art. 118 ustawy, wobec zachowania ciągłości służby na podstawie art. 228 ust. 1 winien mieć zastosowanie także do zmiany warunków dokonywanych w trybie art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy. W przeciwnym razie należałoby, przy braku wyraźnej regulacji ustawowej i bez istnienia ku temu podstaw faktycznych przyjmować, że wprowadzona zmiana organizacyjna, przy niezmienionych zasadach pełnienia służby, porównywalnym poziomie finansowania z budżetu państwa, może wiązać się ze znacznym pogorszeniem warunków finansowych funkcjonariuszy. Taka interpretacja, jak zaprezentowana w decyzjach organu jest sprzeczna z omówionymi wyżej przepisami. Uznając, że zaskarżona decyzja narusza wymienione przepisy prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wydane decyzje, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, przez uznanie, że organ w swoich rozstrzygnięciach oparł się na błędnym rozumieniu art. 230 ustawy o ABW oraz AW; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 228 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, przez uznanie, że organ w swoich rozstrzygnięciach oparł się na błędnym rozumieniu art. 228 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 K.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ rażąco naruszył prawo; 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez niewskazanie przyczyn prawnych, dla których stanowisko organu nie mogło zostać uwzględnione, a w konsekwencji brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku ustaleń, które w sposób dostateczny przemawiałyby za uchyleniem decyzji; Sąd nie zawarł w uzasadnieniu wyroku treści dokonanych ustaleń, z których wynikałoby, że Sąd przeanalizował zarzuty zamieszczone w skardze i skonfrontował je z ustaleniami organu; Sąd nie wskazał w jakim zakresie uchylone decyzje naruszają prawo materialne, stwierdzając przy tym jednoznacznie, iż rzutowało to na wynik sprawy, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że brak etapu postępowania w postaci nie przedstawienia pisemnej informacji o proponowanych warunkach służby stanowi naruszenie prawa, jednakże nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy albowiem brak akceptacji przez skarżącego czy to pisemnej propozycji, czy też rozstrzygnięcia zawartego w rozkazie personalnym miałby ten sam skutek - rozwiązanie stosunku służbowego z dniem odmowy przyjęcia nowych warunków służby. Sąd I instancji nie dokonał w tym zakresie żadnej analizy tak pod względem faktycznym jak i prawnym. Jednocześnie organ podkreślił, iż art. 228 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW zapewniał funkcjonariuszom pełniącym służbę w UOP ciągłość tej służby z utrzymaniem dotychczasowych warunków jedynie do momentu zmiany tych warunków w trybie określonym w art. 230. Mianowanie funkcjonariuszy na nowe stanowiska w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wykluczało zastosowanie w niektórych przypadkach art. 118 ustawy o ABW oraz AW , który reguluje kwestie związane z uposażeniem funkcjonariuszy przeniesionych na niższe stanowisko na podstawie innych przepisów prawa ( art.57 ustawy o ABW oraz AW). Tak z przepisu art. 228 ust. 1 jak i art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, wynika wyraźnie, że Szef ABW miał prawo ukształtowania na nowo warunków służby funkcjonariuszy wstępujących do nowopowstałego organu, biorąc pod uwagę kwalifikacje zawodowe, przydatność do służby, wysokość posiadanych limitów zatrudnienia, środków budżetowych oraz planowaną strukturę organizacyjną. Sad I instancji, opierając się jedynie na orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.04.2004 r. sygn. akt K 45/02 dotyczącym innego zagadnienia prawnego, nie poddał gruntownej ocenie w/wym. przesłanek ograniczając się jedynie do dwóch: limitu zatrudnienia i środków budżetowych pomijając całkowicie pozostałe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ uzasadniony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na kontrolę kasacyjną wyroku, nie wyjaśnia bowiem powodów uchylenia zaskarżonej decyzji Szefa ABW z dnia 28 lutego 2013r. oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa ABW z dnia 20 listopada 2012r. Nadto wspomniane uzasadnienie nie zawiera oceny prawnej, która pozwoliłaby organowi podjąć właściwe rozstrzygnięcie. Analiza uzasadnienia wyroku rodzi poważne wątpliwości co do poprawności przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy i zasadności uwzględnienia skargi. Sąd I instancji uchylił się od dokonania oceny zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., a przepis ten wymienił wyłącznie dla przypomnienia trybu postępowania w jakim wydana została przedmiotowa decyzja. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się nie tyle do wykładni przepisu prawa materialnego - art. 230 § 1 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu ( Dz. U Nr. 74, poz. 676 ze zm. ), ale do oceny czy Szef ABW wydając przedmiotowy rozkaz personalny z dnia 4 lipca 2002 r. z pominięciem trybu informacyjnego określonego w art. 230 § 1 ustawy naruszył w sposób istotny (rażący) prawa funkcjonariusza, czy też mimo formalnego naruszenia tego przepisu brak jest skutku w postaci rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 228 ust. 1ustawy funkcjonariusze pełniący, w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, z wyjątkiem funkcjonariuszy Zarządu Wywiadu Urzędu Ochrony Państwa, stają się, z utrzymaniem dotychczasowych warunków służby - do czasu zmiany tych warunków w trybie określonym w art. 230 - funkcjonariuszami ABW, zachowując ciągłość służby. Stosownie natomiast do art. 230 ust. 1 ustawy Szefowie ABW i AW, każdy w zakresie swojego działania, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, uwzględniając kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w ABW albo AW, a także wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowaną strukturę organizacyjną, poinformują pisemnie funkcjonariusza o: 1) proponowanych dla niego warunkach służby albo 2) wypowiedzeniu stosunku służbowego. Zaskarżoną decyzja Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia 4 lipca 2002r., oceniając iż przy jego wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu zaproponowanie funkcjonariuszowi na postawie art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW nowych warunków służby w formie rozkazu, a nie w formie zwykłego pisma nie można uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. Sąd I instancji jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku uchylił się od oceny stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji. Stwierdził co prawda, że " pominięcie trybu przewidzianego w art. 230 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW przy prawidłowo sformułowanym rozkazie personalnym nie zawsze wywołało skutki o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.", nie zajął jednak stanowiska czy uchybienie to w rozpoznawanej sprawie miało charakter rażącego naruszenia prawa, czy też charakteru takiego nie miało. Jednocześnie w innym fragmencie uzasadnienia Sąd wyraził pogląd, że "przy zmianie struktury organów, mogą wystąpić zmiany w zakresie stanowiska, a w związku z tym dodatków do uposażenia, gdyż ustawa nie zawiera w tym względzie regulacji ochronnej, jednakże przepis art. 118 ustawy, wobec zachowania ciągłości służby na podstawie art. 228 ust. 1 winien mieć zastosowanie także do zmiany warunków dokonywanych w trybie art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy". Ze stwierdzenia tego Sąd I instancji nie wyprowadził jednak konkretnych wniosków. Jeżeli Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 118, art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ABW oraz AW to winien ocenić, czy naruszenie to miało charakter rażący. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie to nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (np. nie daje podstaw do oceny poczynionych przez sąd wniosków co do legalności działań kontrolowanego organu administracji). Uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy będzie sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia, takie bowiem uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, pozbawiając ją możliwości polemizowania z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia ( por. wyroki NSA z dnia 11 marca 2015r. II GSK 810/14 LEX nr 1666078, z dnia 24 lutego 2015r. II OSK 1761/13 LEX nr 1658196, z dnia 12 lutego 2015r. II OSK 200/15 LEX nr 1658272 ). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt. 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji wypowie się czy w okolicznościach niniejszej sprawy, naruszenie przez organ art. 230 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ABW oraz AW miało charakter rażącego naruszenia prawa, czy też charakteru takiego nie miało i uzasadni wyrok stosownie do wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a.