II GSK 810/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1397/13 w sprawie ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 25 [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej [...] (...) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2013 r., oddalił skargę Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji z siedzibą w Warszawie na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 25 [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. Pismem z dnia 24 [...] 2012 r., Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zawiadomił T., Krajową Izbę Gospodarczą Elektroniki i Telekomunikacji, Polską Izbę Informatyki i Telekomunikacji oraz Polską Izbę Komunikacji Elektronicznej o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) za usługi wchodzące w zakres rynku rozpoczynania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej ustalonych w oparciu o koszty ponoszone przez T. S.A. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 29 [...] 2012 r. Prezesa UKE, T. S.A., pismem z dnia 14 [...] 2012 r., przedstawiła dane dotyczące wolumenu sprzedaży usług hurtowych świadczonych na podstawie WLR mających swe odzwierciedlenie w usługach detalicznych wycofanych ze sprzedaży. T. wskazała jednocześnie, że uzasadnienie opłat zawiera dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Pismem z dnia 22 [...] 2013 r., T. S.A. przedstawiła wersję jawną pisma z dnia 14 [...] 2012 r. W uzasadnieniu powołanego postanowienia z dnia 25 [...] 2013 r., Prezes UKE wskazując na prawa strony z art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: "k.p.a", na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne uznał, że przedstawione przez TP S.A. dokumenty zawierają informacje finansowe i techniczne mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę i spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a także stwierdził, iż udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T. S.A. Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Prezesa UKE z dnia 25 [...] 2013 r. wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca twierdziła, że Prezes UKE wydał zaskarżone postanowienie bez przeprowadzenia koniecznej weryfikacji żądania T. S.A. o utajnienie podanych danych oraz nie uzasadnił motywów wydania zaskarżonego postanowienia. Dane dotyczące wolumenu usług WLR są powszechnie znane, tym samym nie mogły więc stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa TP. Wskazała, że działania te skutkują brakiem możliwości udziału KIGEiT w postępowaniu na prawach strony, w szczególności przez brak dostępu do dowodów zebranych w sprawie wraz z możliwością odniesienia się do nich. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie jest zasadna. Odnosząc się na wstępie do wniosku T. S.A. o odrzucenie skargi Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniach z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1792/11 i z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09, a mianowicie, że postanowienie Prezesa UKE ma charakter samodzielnego orzeczenia zamykającego postępowanie w sprawie dostępu do materiału dowodowego, od którego bezpośrednio przysługuje skarga do sądu administracyjnego Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. W przepisie tym chodzi więc o sytuację zaistniałą w toku postępowania głównego przed wydaniem decyzji, a nie po jej wydaniu w postępowaniu głównym. Argumentacja skarżącej o możliwości poszkodowania zrzeszonych przez nią członków w trakcie wykonywania decyzji ostatecznej wydanej na skutek zakończenia postępowania głównego, nie znajduje więc uzasadnienia, tym bardziej, że po wydaniu decyzji przez Prezesa UKE, większość informacji niezbędnych dla operatorów na temat świadczenia usług przez T. S.A. w zakresie objętym tą decyzją, stanie się jawna. W kontekście twierdzeń skarżącej o wcześniejszym ujawnieniu pewnych danych T. S.A., które zostały zastrzeżone, Sąd podniósł, że organ administracji publicznej wskazał i wyjaśnił, jakie informacje nieujawnione wcześniej zostały obłożone klauzulą niejawności. Do tych informacji Prezes UKE zaliczył dokumenty zawierające szczegółowe informacje odnośnie wolumenu sprzedaży usług hurtowych świadczących na podstawie dostępu WLR. Prezes UKE podkreślał, że informacje o tym charakterze nie zostały ujawnione w wersji jawnej dokumentów przekazanej pismem z dnia 22 [...] 2013 r., a zatem nie utraciły ochrony prawnej. Twierdzenie skarżącej, iż niektóre z tych danych były jawne nie wykluczało nałożenia przez organ administracji publicznej klauzuli niejawności na te dane, które nie zostały ujawnione. Jak natomiast wynika z twierdzeń skarżącej, pewne dane były jej znane, a więc nie było tak, że została pozbawiona wszelkiej znajomości materiału dowodowego będącego przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ administracji szczegółowo uzasadnił, z jakich powodów utajnił pewne dane wskazane w postanowieniu, a więc nie opierał rozstrzygnięcia wyłącznie na przekonaniu T. S.A. o zasadności wyłączenia tych danych z dokumentów jawnych. W związku z tym i zarzut nierozpatrzenia całego materiału dowodowego Sąd uznał za nietrafny. Zarzut zastrzeżenia przez Prezesa UKE pewnych informacji, których i tak członkowie Izby nie mogliby wykorzystać, również nie był w ocenie Sądu I instancji trafny. Jeżeli bowiem pewne z zastrzeżonych danych T. S.A. były dla pozostałych operatorów zbędne, to tym bardziej nie było potrzeby ich ujawniania i w tym zakresie nie sposób zgodzić się z zarzutem nadużycia przez Prezesa UKE uprawnień wynikających z art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 14 września 2010 r. w sprawie sygn. akt II GSK 700/09, Sąd I instancji wskazał, iż postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 przywołanej ustawy dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, a jego istotą nie jest żadna z przesłanek dotyczących postępowania głównego. W związku z tym, Sąd ten nie mógł odnosić się do zarzutów merytorycznych skarżącej wywodzonych ze stanu faktycznego postępowania głównego, jako że w istocie zastąpiłby organ administracji publicznej dokonując ustaleń własnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a", Sądowi I instancji zarzucono: 1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Izby podczas gdy Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez O. S.A. (dawniej T. S.A) Prezesowi UKE i przyjął za własną ocenę dokonaną przez T. co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego ograniczenia wglądu do materiału dowodowego; 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu zastrzeżonych informacji i pominięcie argumentacji Izby przytoczonej w skardze; 3) naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503, ze zm.) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ujawnienie określonych informacji nie ma wpływu na możliwość ich uznania za tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem nieujawnianie informacji jest jedną z przesłanek warunkujących taką kwalifikację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Z postawionych w niej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku świadczenia usługi rozpoczynania połączeń w stacjonarnej sieci telefonicznej T. S.A. ustalanych w oparciu o koszty ponoszone stwierdził, że postanowienie to prawa nie narusza. Istota tego sporu prawnego odnosi się do kwestii wymagającej odpowiedzi na następujące pytania, a mianowicie, czy zasadnie i zgodnie z przepisami obowiązującego prawa organ administracji uznał, że dane zawarte w zastrzeżonej części dokumentu pn. "Wolumeny hurtowe usług nie świadczonych w ramach oferty detalicznej", a dotyczące wolumenu sprzedaży usług hurtowych świadczonych na podstawie dostępu WRL za zamknięte miesiące sprawozdawcze: wrzesień, październik oraz uzasadnienia opłat, zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, a tym samym, czy informacja ta mogła podlegać zastrzeżeniu przez spółkę, a w konsekwencji, czy organ miał prawo ograniczyć pozostałym stronom postępowania prawo wglądu do materiału dowodowego w tej (zastrzeżonej przez spółkę) części. Z powyższego wynika, że w rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie miało więc to, czy jasna i jednoznaczna treść przywołanego powyżej dokumentu w zakresie odnoszącym się do objęcia zawartej w nim informacji zastrzeżeniem wyłączającym jego jawność, stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, czy też nie. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, w żadnym stopniu nie podważają stanowiska Sądu I instancji, że na pytania rysujące się na tle spornej w rozpatrywanej kwestii, udzielić należało pozytywnych odpowiedzi. Oznacza to w konsekwencji, że zarzuty te nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga, że skoro z powyżej przedstawionych uwag wprowadzających wynika, że sporne w rozpatrywanej sprawie zagadnienie sprowadzało się do kwestii prawnej oceny charakteru zastrzeżonej informacji, która zawarta została w przywołanym powyżej dokumencie, a więc tym samym możliwości kwalifikowania jej, jako tajemnicy przedsiębiorstwa, o jakiej mowa w art. 207 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjnej, to za oczywiste uznać należy, że zarzut z pkt 1) petitum skargi kasacyjnej, zważywszy na sposób, w jaki został on skonstruowany i uzasadniony, nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Zmierzał on bowiem do wykazania, że okoliczności stanu faktycznego, które przyjęte zostały za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie – zastrzeżenie przez T. S.A., w dokumencie pn. "Wolumeny hurtowe usług nie świadczonych w ramach oferty detalicznej", poufności zawartych w nim informacji dotyczących wolumenu sprzedaży usług hurtowych świadczonych na podstawie dostępu WRL za zamknięte miesiące sprawozdawcze: wrzesień, październik oraz uzasadnienia opłat – nie dawały podstaw do kwalifikowania treści informacji zastrzeżonych przez spółkę, jako stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa. Omawiany zarzut nie może być uznany za skuteczny z tego powodu, że nie można i nie należy mylić ustaleń faktycznych z prawną ich oceną, a taka właśnie sytuacja ma miejsce w odniesieniu do omawianego zarzutu kasacyjnego (por. również wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1666/06). W tej mierze wyjaśnić bowiem należy, że jeżeli za fakt należałoby uznać zdarzenie, zjawisko lub sytuację, które zaistniały i miały miejsce, to gdy chodzi o rozpatrywaną sprawę oraz jej stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, to za "fakt" w przywołanym tego słowa rozumieniu, uznać należałoby przedstawienie przez spółkę pismem z dnia 22 [...] 2013 r. wersji jawnej pisma (dokumentu) z dnia 14 [...] 2012 r., a ponadto fakt zastrzeżenia wyłączenia jawności zawartych w nim informacji w zakresie odnoszącym się do wolumenu sprzedaży usług hurtowych świadczonych na podstawie dostępu WRL za zamknięte miesiące sprawozdawcze wrzesień, październik oraz w zakresie uzasadnienia opłat. Inną natomiast i sporną w rozpatrywanej sprawie kwestią jest to, czy w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa, treść zastrzeżonych przez spółkę informacji, należało kwalifikować, jako tajemnicę przedsiębiorstwa, jak przyjął to Sąd I instancji, czy też nie, jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie. Stanowi to już bowiem ocenę formułowaną na tym etapie procesu stosowania prawa, który wiąże się z kwalifikowaniem danego faktu z punktu widzenia konkretnej normy prawnej, co innymi słowy oznacza, że ocena, czy w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z informacją stanowiąca tajemnicę przedsiębiorstwa, czy też nie, jest już elementem procesu subsumcji stanu faktycznego pod konkretny przepis prawa, co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy odnieść należy do art. 207 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurenci. Z powyższego wynika, że w rozpatrywanej sprawie istota rzeczy nie dotyczyła kwestii niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy też istnienia jakiegokolwiek deficytu ustaleń stanu faktycznego sprawy, lecz prawnej oceny tego stanu faktycznego. W świetle treści przywołanego dokumentu, stan faktyczny rozpatrywanej sprawy uznać należało bowiem za ustalony i zupełny. Poza sporem jest, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, rozumieć należy tak, jak pojęcie to definiuje art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a mianowicie, że tajemnicę tę stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z powyższego wynika, że zastrzeżenie poufności informacji może być uznane za usprawiedliwione wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną warunki, o których mowa w tym przepisie, a mianowicie, że informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą - co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację (o co najmniej minimalnej lub potencjalnej wartości), której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski – nie została ujawniona do wiadomości publicznej i podjęte zostały w stosunku do niej przez przedsiębiorcę działania zmierzające do zachowania jej poufności. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że Prezes UKE bez naruszenia art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stwierdził, że zastrzeżenie przez T. S.A., w dokumencie pn. "Wolumeny hurtowe usług nie świadczonych w ramach oferty detalicznej", poufności zawartych w nim informacji dotyczących wolumenu sprzedaży usług hurtowych świadczonych na podstawie dostępu WRL za zamknięte miesiące sprawozdawcze wrzesień, październik oraz uzasadnienia opłat, ma walor tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przywołanego przepisu. Z punktu widzenia bowiem tej cechy tajemnicy przedsiębiorstwa, którą jest jej wartość gospodarcza, nie może budzić żadnych wątpliwości, że określoną i wymierną wartość (gospodarczą) posiadają ze swej istoty właśnie dane kosztowe. Taki zaś charakter mają niewątpliwie dane, w odniesieniu do których w rozpatrywanej sprawie - gdy chodzi o konkretne okresy sprawozdawcze - spółka zastrzegła w przywoływanym powyżej dokumencie ich poufność. W tej mierze, nie można tracić z pola widzenia również i tego, że dane stanowiące przedmiot zastrzeżenia ich poufności odnosiły się do danych kosztowych (opłat) usług hurtowych, co z oczywistych względów nie pozostaje bez wpływu na ograniczenie (wyłączenie) ich dostępności na poziomie świadczenia usług detalicznych, a ponadto i tego, że już sam przedmiot postępowania głównego (por. art. 40 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne), w którym kontrolowanym przez Sąd I instancji postanowieniem doszło do ograniczenia jego uczestnikom prawa wglądu do materiału dowodowego w omawianym zakresie, jednoznacznie wskazywał na to, że chodziło o zagadnienie weryfikacji prawidłowości opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego z punktu widzenia nie tyle kosztów uzasadnionych, co kosztów ponoszonych. W tym też kontekście, formułowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obawom odnośnie do niekorzystnych konsekwencji - dla rynku telekomunikacyjnego i operujących na nim innych podmiotów, których pozycja nie jest znacząca - uznania przez Sąd I instancji, że kontrolowane postanowienie nie jest niezgodne z prawem, przeciwstawić należy argument, który zważywszy na istotę funkcji Prezesa UKE, jako organu regulacyjnego, zobowiązuje ten organ do tego, aby rezultat wymienionego powyżej postępowania głównego uwzględniał promocję efektywności i zrównoważonej konkurencji oraz zapewnienie maksymalnych korzyści dla użytkowników końcowych. W świetle powyższego, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Nie dość bowiem, że jak powyżej już to wykazano, wymieniony przepis nie został w rozpatrywanej sprawie niewłaściwie zastosowany przez Sąd I instancji, jako wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, to również brak jest podstaw, aby twierdzić, że doszło do jego naruszenia poprzez błędną jego wykładnię. Zarzut "błędnej wykładni prawa", to bowiem zarzut mylnego zrozumienia treści przepisu przez Sąd I instancji. Wymaga on więc, aby mógł być rozpatrzony, wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładania przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy i jaka powinna być jego prawidłowa wykładania, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. W sytuacji więc, gdy z jednej strony, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji wyraził w nim pogląd, którego prawidłowość podważa strona skarżąca kasacynie, z drugiej zaś, nie ma żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że przepis ten nie został właściwie zastosowany w rozpatrywanej sprawie, omawiany zarzut uznać należało za niezasadny. Zwłaszcza, że z uzasadnienia tego zarzutu wynika również, że w istocie rzeczy zmierzał on do podważenia prawidłowości zastosowania wymienionego przepisu, czemu jednocześnie towarzyszyła próba wykazania, że okoliczności stanu faktycznego sprawy były inne niż te, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania (por. zwłaszcza pkt 24. uzasadnienia skargi kasacyjnej). W związku z tym zaś, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy, omawiany zarzut tym bardziej uznać należało za nieusprawiedliwiony. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną – w tej mierze zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku – jak również i funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w granicach, które wyznaczone zostały podstawami wniesionego środka zaskarżenia. W uzasadnieniu każdego wyroku, szczególnego rodzaju miejsce ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może więc oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich subsumcji (zastosowania) przez organ (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" nie realizuje, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej. Z taką sytuacją, nie mamy jednak do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Uwzględniając dotychczas przedstawione uwagi i odnosząc je do wniosków formułowanych na tle analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji – kontrola legalności postanowienia o ograniczeniu prawa wglądu do materiału dowodowego – stwierdzić należy, że WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawił to autor skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, gdy w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi podkreślić również, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy – a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie - to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.