II GSK 1792/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Małgorzata Korycińska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych P. Spółki z o.o. w W. (obecnie P. S.A. w W.), Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2050/10 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia stronom postępowania prawa wglądu do materiału dowodowego w sprawie rezerwacji częstotliwości postanawia: 1. ze skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W/; 2. umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej P. S.A. w W.; 3. zwrócić P. S.A. w W. 100 (sto) złotych z tytułu uiszczonego wpisu sądowego. Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę P. Sp. z o.o. w W. (dalej: P. Sp. z o.o.) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w sprawie rezerwacji częstotliwości. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Prezes UKE, na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), dalej: Pt, po rozpoznaniu wniosków P. Sp. z o.o. z dnia [...] października 2008 r. i [...] listopada 2008 r.: - ograniczył pozostałym stronom postępowania w sprawie o dokonanie rezerwacji częstotliwości, z których każda obejmuje 25 dupleksów kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 45 MHz, z zakresu 880,1 – 890,1 MHz i 925,1 – 935,1 MHz, na obszarze całego kraju, do wykorzystania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje zawarte w ofertach przetargowych nr 1 i 2 złożonych w dniu [...] września 2008 r. przez Spółkę, uznając je za tajemnicę przedsiębiorstwa, - odnośnie pozostałych informacji, o których zastrzeżenie wnioskowała Spółka we wniosku z dnia [...] listopada 2008 r. obejmujących informacje zawarte w ofertach przetargowych nr 1 i 2 złożonych w dniu [...] września 2008 r. organ odmówił ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w zakresie dokumentów przedstawionych w części 1 Oferty "Oświadczenia i zobowiązania", - w pozostałym zakresie obejmującym wniosek Spółki z dnia [...] listopada 2008 r., organ odmówił ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. 1. Wskutek złożonej skargi, w której P. Sp. z o.o. domagała się uchylenia wskazanego rozstrzygnięcia Prezesa UKE w pkt 2 i 3, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 441/09, odrzucił skargę Spółki uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku postępowania prowadzonego w związku z rezerwacją częstotliwości. Zdaniem WSA zaskarżone postanowienie stanowiło jeden z elementów prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, które nie zostało jeszcze ostatecznie zakończone. Tym samym nie można uznać zaskarżonego postanowienia za postanowienie kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty, jakie na mocy art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. 2. NSA uwzględniając skargę kasacyjną P. Sp. z o.o., postanowieniem z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę WSA w W. do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że postanowienie, o jakim mowa w art. 207 pkt 1 Pt nie stanowi jak przyjął WSA, kwestii "incydentalnej" w stosunku do postępowania "głównego" prowadzonego w związku z rezerwacją częstotliwości na podstawie art. 114 i nast. Pt. Jak uznał NSA istotą postanowienia Prezesa UKE jest wyłącznie ocena czy udostępnienie "materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych". Sąd wziął pod uwagę okoliczność, iż w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie a zatem kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uzasadniając ponowne odrzucenie skargi, stwierdził, że stosownie do art. 206 ust. 1 Pt postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie k.p.a. ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy. Stosowanie przepisów k.p.a. w sprawach, które prowadzone są przez Prezesa UKE, dotyczy trybu odwołań i zażaleń z wyjątkami określonymi w art. 206 ust. 2 i 3. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie przyjąć należy rozwiązanie przyjęte w odniesieniu do decyzji w art. 127 § 3 k.p.a. i uznać, że zainteresowany może zaskarżyć postanowienie w drodze wniosku o ponowne załatwienie sprawy przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie. Jak dalej stwierdził Sąd I instancji, art. 52 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Taka sytuacja zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. ma miejsce, gdy stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, w tym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy warunkiem dopuszczalności złożenia skargi do Sądu było zatem wykorzystanie przez skarżącą, na zasadzie określonej w art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a., środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE. Tymczasem skarżąca wniosła skargę do Sądu bez wyczerpania toku instancji, a więc skarga ta jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd dodał, że oczywiście błędne pouczenie o trybie zaskarżenia nie może szkodzić stronie, która może domagać się przywrócenia terminu. 4. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Spółka P. (po przekształceniu – P. S.A.), zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniu zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to art. 207 ust. 1 Pt w zw. z art. 127 § 3 i w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że od postanowienia o ograniczeniu pozostałym stronom prawa wglądu do materiału dowodowego, które na podstawie art. 207 ust. 1 Pt wydaje Prezes UKE, stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z racji faktu, iż postanowienie to wydał organ o statusie ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. a przy tym niezależnie od tego, że od takiego postanowienia stronie nie przysługuje prawo złożenia zażalenia, - przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a to art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 3 oraz § 4 i w zw. z art. 3 § 2 pkt 2) p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi P. w sytuacji, gdy skarżąca przed jej wniesieniem wyczerpała tok instancji występując do Prezesa UKE z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE przysługuje stronie tylko w przypadku, gdy ustawa wyraźnie przewiduje możliwość zaskarżenia danego postanowienia w drodze zażalenia. Ponieważ ani w art. 207 Pt ani w innym przepisie tej ustawy lub k.p.a. nie ma podstaw do zaskarżenia postanowienia wydanego przez Prezesa UKE na zasadzie art. 207 ust. 1 Pt zażaleniem, to złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. jest niedopuszczalne, ponieważ przepisy te nie wprowadzają samoistnych podstaw do zaskarżenia postanowień. Wszystkie działania P. opierają się na założeniu, że postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r., jest postanowieniem, o którym mowa w drugim i trzecim członie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., tj. postanowieniem kończącym postępowanie, względnie postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. W związku z tym i wobec art. 52 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wystąpienie w dniu [...] grudnia 2008 r. z żądaniem usunięcia naruszenia prawa było konieczne i uzasadnione, a przede wszystkim umożliwiło Spółce zainicjowanie kontroli sądowoadministracyjnej postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. 5. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył również Prezes UKE, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniu zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 Pt. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. w zw. z art. 141 § 1, art. 144 oraz 127 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż na ww. postanowienie przysługiwał środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy żaden z przepisów prawa nie przewidywał takiego środka zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Pt; - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wobec uznania, iż koniecznym było uprzednie zaskarżenie postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. do Prezesa UKE wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz b) art. 190 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o wykładnię prawa sprzeczną z dokonaną w sprawie przez NSA w postanowieniu z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 207 Pt nie stanowi, jakoby na postanowienie o ograniczeniu wglądu do materiału dowodowego stronom służył środek zaskarżenia. W związku z powyższym organ wywiódł, że od postanowienia wydanego na podstawie cyt. przepisu nie przysługuje zażalenie ani też – ze względu na fakt, iż Prezes UKE jest organem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podstawą orzeczenia WSA w W. powinno być założenie, że postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wprost wynika, że mogą istnieć postanowienia zaskarżalne do WSA, na które nie przysługuje wcześniej środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, są to bowiem postanowienia "kończące postępowanie, a także (...) rozstrzygające sprawę co do istoty (...)". Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 28 listopada 2012 r. pełnomocnik P. S.A. (dotychczas P. Sp. z o.o.) cofnął skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez Prezesa UKE podlega uwzględnieniu. Kontrolowana przez Sąd I instancji sprawa dotyczyła wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 Pt postanowienia Prezesa UKE w jego części dotyczącej pkt II i III odmawiającego ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w określonej tymi punktami materii. Zgodnie z art. 206 ust. 1 cyt. ustawy postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy, stosownie zaś do art. 207 ust. 1 w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Mając na uwadze treść przywołanych przepisów, a także treść art. 141 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że na wydane na podstawie art. 207 ust. 1 Pt postanowienie zażalenie nie przysługuje. Fakt ten nie był sporny. Jak zatem uznał NSA w postanowieniu z dnia 14 września 2010 r., którym był związany Sąd I instancji ponownie rozpoznający sprawę, rozważenia wymagała kwestia, czy postanowienie odmawiające prawa wglądu do materiału dowodowego jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie bądź rozstrzygającym ją co do istoty. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który orzekający kasacyjnie Sąd w pełni podziela, iż postanowienie rozstrzyga sprawę ochrony "tajemnic przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych" i nie może być uznane za wydane w kwestii incydentalnej w stosunku do postępowania zasadniczego prowadzonego w związku z rezerwacją częstotliwości, z tego powodu, iż ani nie zajmuje się żadną z przesłanek dotyczących postępowania głównego, ani nie odnosi się do związanych z nim zagadnień procesowych. Logicznym jest, że sprawa ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa biorącego udział w postępowaniu przetargowym musi zostać rozstrzygnięta odrębnie i samodzielnie bez wyczekiwania na zakończenie całego postępowania przetargowego. Przeciwne rozumowanie czyni rozważanie kwestii ochrony tajemnicy po prostu niecelowym. Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym postanowieniu, uwzględnił treść przepisów art. 9 ust. 1 i 2 Pt, które przydając możliwość ochrony żądanym przez Prezesa UKE materiałom zawierającym tajemnicę przedsiębiorstwa (ust. 1), umożliwiają temu organowi uchylenie dokonanego przez zainteresowany podmiot zastrzeżenia ochronnego w drodze decyzji (ust. 2). Zgodnie z wyrażonym przez NSA poglądem prawnym, jeżeli z mocy regulacji art. 9 ust. 1 i 2 Pt, sprawa zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną, to nie można identycznej rodzajowo sprawy traktować inaczej i przyjmować, że wydane na podstawie art. 207 ust. 1 Pt postanowienie nie ma przymiotu samodzielnego rozstrzygnięcia, oderwanego od postępowania głównego, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną takiego postanowienia na zasadzie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Rozpoznający sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., odrzucając skargę jako złożoną bez wyczerpania toku instancji, a więc z pominięciem środka odwoławczego jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wadliwie zinterpretował przepis art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 Pt. Dodatkowo, błędnie odczytując dokonaną przez NSA w przywołanym wyżej postanowieniu wykładnię prawa i przyjmując, że skarga została złożona przedwcześnie, bo z pominięciem wykorzystania możliwości jaką daje wniosek o ponowne rozparzenie sprawy, Sąd I instancji naruszył art. 190 tej ustawy. W sytuacji, gdy z postanowienia, którym WSA był związany jednoznacznie wynikało, że zaskarżone postanowienie Prezesa UKE ma charakter samodzielnego orzeczenia zamykającego sprawę dostępu do materiału dowodowego, za błędne należy uznać odwoływanie się Sądu do art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a.i ocenę, że niezadowolona z rozstrzygnięcia strona powinna skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ze względu na przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. Kontroli sądu administracyjnego podlegają wszakże, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, a jak to zostało wyżej powiedziane postanowienie zaskarżone należało zaliczyć do ostatniej grupy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Odnosząc się do złożonej przez P. S.A. skargi kasacyjnej, wobec jej cofnięcia przez pełnomocnika P. S.A., Naczelny Sąd Administracyjny uznając iż nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 60 zd. drugie p.p.s.a., na podstawie art. 161 § 1 p.1 p.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy, w pkt 2 sentencji umorzył postępowanie w sprawie z tej skargi kasacyjnej.