VI SA/Wa 2050/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w sprawie rezerwacji częstotliwości postanawia odrzucić skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, po rozpoznaniu wniosków P. Sp. z o.o. z dnia [...] października 2008 r. i [...] listopada 2008 r. - ograniczył pozostałym stronom postępowania w sprawie o dokonanie rezerwacji częstotliwości, z których każda obejmuje 25 dupleksów kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 45 MHz, z zakresu 880,1 – 890,1 MHz i 925,1 – 935,1 MHz, na obszarze całego kraju, do wykorzystania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje zawarte w ofertach przetargowych nr 1 i 2 złożonych w dniu [...] września 2008 r. przez spółkę, uznając je za tajemnicę przedsiębiorstwa, - odnośnie pozostałych informacji, o których zastrzeżenie wnioskowała spółka we wniosku z dnia [...] listopada 2008 r. obejmujących informacje zawarte w ofertach przetargowych nr 1 i 2 złożonych w dniu [...] września 2008 r. organ odmówił ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w zakresie dokumentów przedstawionych w części 1 Oferty "Oświadczenia i zobowiązania", - w pozostałym zakresie obejmującym wniosek spółki z dnia [...] listopada 2008 r., organ odmówił ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w odpowiedzi na ogłoszenie Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2008 r. o przetargu na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda obejmuje 25 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 45 MHz, z zakresu 880,1 - 890,1 MHz i 925,1 • 935,1 MHz, na obszarze całego kraju, do wykorzystywania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do dnia [...] grudnia 2023 r., oferty złożyły – A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., C. S.A. z siedzibą w W.; P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., P. S. A. z siedzibą w W., P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. P. Sp. z o.o. pismami z dnia [...] października 2008 r. oraz z dnia [...] listopada 2008 r. zwróciła się do organu z wnioskami o ograniczenie pozostałym stronom postępowania przetargowego prawa wglądu do treści jej oferty w zakresie, w którym zawierała nieujawnione do publicznej wiadomości tajemnice przedsiębiorstwa. Organ wskazał, iż w myśl art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie kpa ze zmianami wynikającymi z w/w ustawy. Z art. 73 ust. 1 kpa wynika, że w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenia z nich notatek i odpisów. Prawo wglądu do akt postępowania w sprawie o dokonanie rezerwacji częstotliwości, obejmuje prawo wglądu do dokumentów z prac Komisji przetargowej oraz oferty złożonej w przetargu. Jednakże stosownie do art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli jego udostępnienie grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji lub innych tajemnic prawnie chronionych. Wskazując na postanowienie Sądu Antymonopolowego z dnia [...] października 1996 r., sygn. akt [...] Prezes UKE podniósł, iż w orzecznictwie wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., stanowią w szczególności "dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu. Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21 a ust. l ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom". Zgodnie zaś ze stanowiskiem doktryny do informacji mogących mieć taki charakter zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe." (M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001). W ocenie Prezesa UKE oferty nr 1 i 2 złożone przez P. w zakresie wskazanym w pkt 1 sentencji postanowienia spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za istotną tajemnicę przedsiębiorstwa. Natomiast informacje wskazane w punkcie 2 znajdują się w części oferty - "Oświadczenia i zobowiązania", stanowiącej podstawę do działania Komisji Przetargowej w zakresie oceny i przyznawaniem punktów za poszczególne kryteria, jak również stanowić będą w danym stopniu element decyzji o rezerwacji częstotliwości. W ocenie Prezesa UKE ujawnienie przedmiotowych informacji innym stronom postępowania nie podważy pozycji rynkowej spółki a w szczególności nie przyczyni się do ujawnienia jej strategii konkurencyjnej. Prezes UKE nie przychylił się również do wniosku P. co do ograniczenia prawa wglądu do Protokołów nr 6 i nr 7 Komisji Przetargowej, które zawierają informacje wymienione w części Oferty "Oświadczenia i zobowiązania" wskazując, iż informacje w nich zawarte odnoszą się do działania Komisji Przetargowej, jak również nie podważą pozycji rynkowej spółki. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Sp. z o.o. zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w punktach 2 i 3 oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. - art. 11 ust. 4 ustawy dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez jego nieprawidłową interpretację wyrażającą się przyjęciu przez Prezesa, że materiał dowodowy przedstawiony przez P. nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa P. z tego względu, że w ocenie Prezesa UKE, jego ujawnienie innym stronom postępowania nie podważy pozycji rynkowej ani nie przyczyni się do ujawnienia strategii konkurencyjnej P.; - art. 207 ust. 1 ustawy Prawo Telekomunikacyjne poprzez odmowę ograniczenia dostępu do materiału dowodowego przedstawionego przez P. oraz Protokołów nr 6 i nr 7 pomimo tego, iż zostało wykazane w toku postępowania, że zawierają one tajemnicę przedsiębiorstwa P., a odmowa ograniczenia dostępu grozi jej ujawnieniem, oraz zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 107 §1 i § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy faktycznej oraz podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty wskazując m.in., iż w dniu 5 grudnia 2008 r. wystąpiła do Prezesa UKE z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie organ pozostawił bez odpowiedzi. Podniosła, iż Prezes UKE nie wypowiedział się, czy w jego ocenie, informacje zawarte w części 1 ofert P. oraz w Protokołach nr 6 i nr 7, o których mowa w punkcie II. i III. sentencji postanowienia z dnia stanowią, czy też nie stanowią prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorstwa. W ocenie skarżącej materiał dowodowy, o którym mowa w punkcie II i III postanowienia zawiera prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorstwa PTC w rozumieniu art. 11 ust. 4 z.n.k .albowiem informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, posiadają dla skarżącej zasadnicza wartość gospodarcza i są ściśle związane z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą, ich ujawnienie umożliwi podmiotom konkurencyjnym zapoznanie się z modelem biznesowym przyjętym przez skarżącą jak również ze strategią inwestycyjną, co może się przyczynić do osłabienia pozycji na rynku telekomunikacyjnym. Skarżąca stwierdziła, iż informacje o planach dalszej działalności mogą przedstawiać samodzielną wartość handlową w relacjach z konkurencyjnymi przedsiębiorcami i z tego względu zachodzi potrzeba ochrony przed ich bezprawnym ujawnieniem i wykorzystaniem. Na poparcie swojej argumentacji skarżąca wskazała na stanowisko doktryny oraz stanowisko zawarte w wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. sygn. akt [...]. Zdaniem skarżącej wysoce prawdopodobne jest, iż ujawnienie przedstawionych informacji pozwoli podmiotom konkurencyjnym opracować model założeń biznesowych leżących u podstaw strategii Spółki, który podmioty te będą mogły w przyszłości wykorzystać, uzyskując z tego tytułu korzyści. Skarżąca wskazała, iż będą miały miejsce kolejne przetargi m.in. na częstotliwości 2,6 GHz, w których zapewne weźmie udział. W razie ujawnienia danych z pkt. 5b i 7 l części każdej z ofert P., konkurencja mogłaby dość dokładnie określić rząd wielkości potencjalnie deklarowanej kwoty za udzielenie rezerwacji co umożliwi konkurentom porównanie ich ze swoimi ofertami, a tym samym pozwoli ocenić plany inwestycyjne i strategię P. w zakresie pozyskiwania nowych częstotliwości. Odnosząc się do informacji dotyczącej hurtowego oferowania usług telekomunikacyjnych, skarżąca podniosła, że składając deklarację w tym zakresie ujawniła część swoich strategicznych planów dotyczących istotnych aspektów dalszej działalności, mających bezpośredni wpływ na sytuację podmiotów z nią konkurujących na szeroko rozumianym rynku usług telekomunikacyjnych. Ujawnienie takiej wiedzy doprowadzi do znacznego pogorszenia sytuacji negocjacyjnej spółki w kontaktach z kontrahentami czy konkurentami, co bezpośrednio przełoży się na gorsze warunki prowadzenia działalności w relacjach z tymi podmiotami. Ponadto, w stosunku do tych informacji skarżąca podejmuje standardowe oraz ponad standardowe działania w celu ochrony ich poufności albowiem dąży do zapewnienia i utrzymania stanu, w którym prawem chronione informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa PTC, nie będą mogły w normalnym toku zdarzeń dotrzeć do wiadomości osób trzecich oraz zostały one utajnione również w ramach własnego przedsiębiorstwa Skarżąca podniosła także, iż domaga się ograniczenia wglądu pozostałym stronom postępowania o udzielenie rezerwacji, nie zaś Komisji Przetargowej a sam fakt, że pewne informacje stanowią kryterium oceny ofert nie stanowi podstawy prawnej do odmowy udzielenia ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 441/09, odrzucił skargę. Sąd podniósł, że stosownie do art. 206 ust. 1 ustawy Pt, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie k.p.a. ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy. Art. 207 tej ustawy reguluje zagadnienia odnoszące się do materii ograniczenia stronom prawa wglądu do materiału dowodowego zebranego w sprawie. Nie przyznaje on stronie prawa do wniesienia zażalenia. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jednakże żaden przepis k.p.a. nie wprowadza uprawnienia dla strony do złożenia zażalenia na postanowienie ograniczające stronom prawo wglądu do materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zatem na postanowienie Prezesa UKE nie przysługiwało zażalenie w administracyjnym toku instancji. Z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga przysługuje również na postanowienia, które kończą postępowanie oraz postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie Prezesa UKE zostało wydane w toku postępowania prowadzonego w związku z rezerwacją częstotliwości. Stanowiło więc jeden z elementów prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że postępowanie nie zostało jeszcze ostatecznie zakończone. Tym samym nie można uznać zaskarżonego postanowienia, stanowiącego w istocie jedno z postanowień incydentalnych, wydanych w toku postępowania, za postanowienie kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia przez P. Sp. z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 września 2010 roku w sprawie II GSK 700/09 uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż postanowienie, o jakim mowa w art. 207 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego dotyczy wyłącznie kwestii ochrony "tajemnic przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych", a więc nie stanowi kwestii "incydentalnej" w stosunku do postępowania "głównego" prowadzonego w związku z rezerwacją częstotliwości na podstawie art. 114 i następnych Prawa telekomunikacyjnego, a jego istotą nie jest żadna z przesłanek dotyczących postępowania głównego związanych z rezerwacją częstotliwości, ani też zagadnień procesowych, lecz wyłącznie ocena czy udostępnienie "materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych". Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze również okoliczność, iż w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie a zatem kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 omawianej ustawy, nie posiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku stwierdził, iż kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną. Jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy Prawo Telekomunikacyjne przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy. Zasady ochrony informacji przekazywanych przez strony w ramach postępowań prowadzonych przez Prezesa UKE są określone w art. 207 P.t w myśl którego w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Stosownie do dyspozycji art. 206 ust. 1 postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy. Stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach, które prowadzone są przez Prezesa UKE, dotyczy trybu odwołań i zażaleń z wyjątkami określonymi w art. 206 ust. 2 i 3. Podstawowym trybem zaskarżania decyzji Prezesa UKE jest tryb uregulowany w kodeksie postępowania administracyjnego w Rozdziale 10 poświęconym odwołaniom. Rozdział 11 dotyczy natomiast zażaleń na postanowienia. Zdaniem Sądu przyjąć należy, iż do spraw nieuregulowanych w rozumieniu art. 144 k.p.a. należy zagadnienie dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w pierwszej instancji przez właściwego ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, w związku z czym opowiedzieć się za rozwiązaniem przyjętym w odniesieniu do decyzji w art. 127 § 3 k.p.a. i uznać, że w takim przypadku zainteresowany może zaskarżyć postanowienie w drodze wniosku o ponowne załatwienie sprawy przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie. (v. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz LEX/ el. 2010 Komentarz bieżący do art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2001 r. sygn.. akt IV SA/696/99 LEX 55750). Dlatego w wypadku, gdy zaskarżalne zażaleniem postanowienie wydał właściwy minister, uwzględniając przepisy art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., należy dojść do wniosku, iż strona niezadowolona z rozstrzygnięcia winna je kwestionować w formie złożenia orzekającemu organowi administracji publicznej środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji, wobec statusu Prezesa UKE w postępowaniu administracyjnym, którym jest status ministra zgodnie z treścią art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., od rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a. Dla strony niezadowolonej § 3 art. 127 k.p.a. przewiduje natomiast prawo zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowienie w przedmiocie ograniczenia prawa do wglądu do materiału dowodowego wydaje Prezes UKE z urzędu, jeśli dotyczy to tajemnic chronionych prawnie lub tajemnicy przedsiębiorstwa. W tym ostatnim przypadku postanowienie może wydać Prezes UKE na wniosek strony, która wraz z wnioskiem powinna przedstawić wersję dokumentu niezawierającą informacji objętej ograniczeniem i w której to wersji dokument zostanie udostępniony stronom. Jest to wyjątek od prawa strony postępowania administracyjnego do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek lub odpisów, o którym to prawie stanowi art. 73 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 nie przysługuje zażalenie, a jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia - skarga do WSA. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w literaturze (zob. komentarz do art.207 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U.04.171.1800), [w:] M. Rogalski, K. Kawałek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, LEX, 2010). Art. 52 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Taka sytuacja zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. ma miejsce, gdy stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, w tym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy warunkiem dopuszczalności złożenia skargi do tutejszego Sądu jest zatem wykorzystanie przez skarżącą środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE. Podkreślenia przy tym wymaga, że oczywiście błędne pouczenie o właściwym trybie zaskarżenia dokonane przez organ administracji publicznej nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Okoliczność ta daje w szczególności podstawę do domagania się przez stronę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach przewidzianych w art. 58-59 k.pa. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła skargę do Sądu bez wyczerpania toku instancji, a więc skarga ta jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.