II OSK 927/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. NSA Janina Kosowska sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1635/13 w sprawie ze skargi H. B., E.P. oraz G. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących H. B., E. P. oraz G. P. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. B. 914 (dziewięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2013 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1635/13, oddalił skargę H. B., E. P. i G. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2013 r., którą odmówiono nałożenia na Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w km [...], strona lewa, do posesji nr [...], nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w N., do stanu zgodnego z prawem. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lutego 2012 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odmówił nałożenia na Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w km [...], strona lewa, do posesji nr [...], nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w N., do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ administracji stwierdził, że prowadził postępowanie na wniosek skarżących i ustalił, iż roboty budowlane związane z przebudową zjazdu zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W szczególności, w ocenie organu administracji, spadek zjazdu jest zgodny z parametrami określonymi w tym projekcie. Rozpoznając odwołanie skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2012 r., podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, utrzymał jego decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2012 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1394/12, na skutek skargi skarżących, uchylił wskazane wyżej decyzje. Uzasadniając wyrok Sąd ten stwierdził, że skarżący nie twierdzili, aby roboty budowlane przy budowie zjazdu zostały wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Skarżący podnosili natomiast, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób stwarzający zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi. W związku z tym, zdaniem WSA w Warszawie, organ administracji był zobowiązany ustalić, czy roboty budowlane wykonane przy przebudowie zjazdu przyczyniły się do powstania zagrożenia. Sąd ten stwierdził też, że gdyby okazało się, iż roboty budowlane były prowadzone prawidłowo i nie miały bezpośredniego wpływu na powstanie zagrożenia, to należałoby rozważyć, czy nie zachodzi podstawa do zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] kwietnia 2013 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odmówił nałożenia na Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w km [...], strona lewa, do posesji nr [...], nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w N., do stanu zgodnego z prawem. Organ administracji ustalił, że zjazd został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W szczególności stwierdził, że zgodnie z projektem zjazd miał mieć spadek podłużny wynoszący 13,3% na długości 1,30 m od krawędzi chodnika i 18% na dalszym odcinku długości 2 m. Na podstawie pomiarów wykonanych przez uprawnionego geodetę organ ustalił, że zjazd został wykonany zgodnie z parametrami określonymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W związku z tym organ administracji stwierdził, że przebudowa zjazdu nie przyczyniła się do powstania stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi. Ponadto organ administracji, odnosząc się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 7 listopada 2012 r., dotyczących rozważenia zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdził, że zgodnie z tym przepisem oraz art. 30 ustawy o drogach publicznych utrzymywanie zjazdów należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. Wyjaśniono też, że art. 66 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych i na jego podstawie można nakazać usunięcie nieprawidłowości powstałych na skutek użytkowania obiektu budowlanego, a nie nieprawidłowości wynikających ze sposobu, w jaki obiekt budowlany został wybudowany. Rozpoznając odwołanie skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2013 r., podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy jego decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podnieśli, że nie kwestionują decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz sposób jej wykonania oraz odmowę reakcji na ich zastrzeżenia przez kierownika budowy, inspektora nadzoru inwestorskiego oraz inwestora. Twierdzili, że kierownik budowy oraz inspektor nadzoru inwestorskiego powinni byli skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 23 pkt 1, art. 25 pkt 1 i art. 26 pkt 2 Prawa budowlanego w celu wprowadzenia zmian w projekcie budowlanym w celu usunięcia stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w trakcie użytkowania wjazdu. Skarżący twierdzili, że przyczyną powstania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia jest budowa chodnika i "podcięcie" w związku z tym skarpy, co spowodowało przekroczenie dopuszczalnego spadku. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, uznał, że organy administracji zastosowały się do wiążącej je oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie z 7 listopada 2012 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1394/12. Stwierdził, że bezsprzecznie kwestionowany w niniejszym postępowaniu zjazd został wykonany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z zatwierdzonym projektem. Okoliczność ta została szczegółowo omówiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przez pryzmat wszystkich istotnych parametrów technicznych, w tym kąta nachylenia. Prawidłowość wykonania obiektu, w świetle projektu, potwierdziła analiza geodezyjna tych parametrów. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji obu instancji, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy, organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do jakiejkolwiek ingerencji, w tym na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a także art. 66 tej ustawy (w oryginale oczywisty błąd i powołanie art. 66 k.p.a.). Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł skarżący H.B. Przytaczając podstawy kasacyjne zarzucił naruszenie: - art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 79 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, mimo że organy administracji nie wyjaśniły, czy zjazd został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, czy projekt budowlany zjazdu odpowiada przepisom prawa, czy wykonanie i sposób użytkowania wjazdu może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, oraz czy roboty budowlane wykonane przy budowie tego zjazdu przyczyniły się do powstania stanu zagrożenia dla zdrowia ludzi korzystających ze zjazdu, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że organy administracji nie zawiadomiły strony postępowania o przeprowadzonych pomiarach geodezyjnych, - art. 153 i art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organy administracji zastosowały się do wiążącej je oceny prawnej, wynikającej z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 7 listopada 2012 r., w zakresie zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, - art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku po pierwsze, bez wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, po drugie, bez rozważenia dowodów z dokumentów złożonych przez skarżących na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r., - art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do niezastosowania tych przepisów po pierwsze, mimo że roboty budowlane przy budowie zjazdu, którego dotyczy sprawa, zostały wykonane w sposób powodujący zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, po drugie, mimo że zjazd jest w nieodpowiednim stanie technicznym, - art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieodpowiedni stan techniczny, o którym mowa w tym przepisie, musi być wynikiem użytkowania obiektu budowlanego, - art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna opiera się o usprawiedliwione podstawy. Zasadna jest w szczególności podstawa kasacyjna, która dotyczy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Art. 51 Prawa budowlanego stanowi element regulacji złożonej z art. 50 i art. 51 tej ustawy. Ten ostatnio powołany przepis stosuje się w przypadkach wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, także w przypadku wykonanych robót budowlanych, co wynika z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymienia się sytuację, która polega na tym, że roboty budowlane są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi podstawę podjęcia działań przez właściwy organ administracji publicznej także wtedy, gdy roboty budowlane są prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Należy zatem przyjąć, że art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego należy wykładać w ten sposób, że przepisy te stanowią podstawę do nałożenia na podmioty wymienione w art. 52 Prawa budowlanego, a więc przede wszystkim inwestora, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, także wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do odmowy nałożenia na inwestora zjazdu określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanego zjazdu do stanu zgodnego z prawem tylko z tego powodu, że zjazd ten został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W świetle przedstawionej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego były zobowiązane wyjaśnić, czy zjazd, którego dotyczy sprawa, został wykonany w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Skoro zaś tego nie zrobiono, zaskarżona decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji powinny były zostać przez Sąd pierwszej instancji uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 7 k.p.a. Zatem skarga kasacyjna opiera się o usprawiedliwione podstawy, przy czym oprócz podstawy, która dotyczy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zasadna jest podstawa dotycząca naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie, w jakim chodzi o niewyjaśnienie, czy zjazd, którego dotyczy sprawa, został wykonany w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Odnosząc się do pozostałych podstaw kasacyjnych stwierdzić należy, że nie są one trafne. Trafnie Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji przyjęły, że w sprawie nie miał zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie właściwe było zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego do wykonanych robót budowlanych, a więc na etapie wykonania obiektu budowlanego, niż art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, który stosuje się na etapie użytkowania obiektu budowlanego. Tym samym nie są zasadne te podstawy, które odnoszą się do niewyjaśnienia okoliczności związanych ze stosowaniem ostatnio powołanego przepisu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 i art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organy administracji zastosowały się do wiążącej je oceny prawnej, wynikającej z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 7 listopada 2012 r., w zakresie zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W powołanym wyroku Sąd administracyjny wskazał, że w dalszym postępowaniu należy rozważyć stosowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, i to organy administracji uczyniły, gdyż uznały, że przepis ten w sprawie nie ma zastosowania. Wbrew odmiennym twierdzeniom skargi kasacyjnej, WSA w Warszawie w powołanym wyroku nie przesądził, aby art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego miał w sprawie zastosowanie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że organy administracji nie zawiadomiły strony postępowania o przeprowadzonych pomiarach geodezyjnych, nie jest zasadny, gdyż skarżący formułując ten zarzut nie uwzględnia specyfiki postępowania dowodowego w sprawach prowadzonych na podstawie Prawa budowlanego. W tych postępowaniach jednym z dowodów są oceny techniczne, ekspertyzy i inne dokumenty sporządzane na zlecenie strony postępowania (np. inwestora) przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, np. przez geodetę. Do tych dowodów, z uwagi na sposób ich sporządzania, nie stosuje się art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. polegający na wydaniu wyroku po pierwsze, bez wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, po drugie, bez rozważenia dowodów z dokumentów złożonych przez skarżących na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r. Pierwsza część tego zarzutu jest chybiona, gdyż Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu administracji. Sąd ten ocenia, czy organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. W tym zakresie zostało już wskazane, że ustalenia organów administracji były wadliwe, gdyż pominięto ustalenia dotyczące tego, czy zjazd, którego dotyczy sprawa, został wykonany w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Druga część zarzutu nie jest trafna dlatego, że "przyjęcie" przez Sąd na rozprawie złożonych przez stronę dokumentów nie oznacza, że mają one istotne znaczenie dla sprawy. Tak też było z dokumentami złożonymi przez skarżącego, które – jak się okazało – nie mają istotnego znaczenia dla sprawy. Faktem jest, że Sąd pierwszej instancji uchybił art. 141 § 4 p.p.s.a. nie odnosząc się w żaden sposób do tych dokumentów, co jednakże nie miało istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. W końcu nie jest zasadna podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Powołane przepisy są ogólnymi przepisami, w których określono niektóre z zadań organów nadzoru budowlanego, realizowanych także w konkretnych sprawach administracyjnych, np. w sprawie opartej na art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 i w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. I to te przepisy regulujące konkretne sprawy administracyjne powinny być przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę w ten sposób, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji, którym skargę oddalono, NSA na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyły się opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego. Wobec uwzględnienia skargi NSA, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądził od organu administracji na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji, na które złożyły się wpis sądowy oraz koszty przejazdów do sądu skarżącego. Przy czym zwrot wpisu sądowego został zasądzony solidarnie na rzecz wszystkich skarżących.