VI SA/Wa 1447/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako "Kpa."), art. 4 pkt 22, art. 6 ust. 1, 4 i 5, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej jako "utd.") oraz Ip. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] stycznia 2013 r. wniesionego przez J. J. (zwanego dalej "skarżącym") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych w tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wynika z protokołu kontroli nr [...], w dniu [...] kwietnia 2012 r. w W., przy ulicy K. [...], poddano kontroli drogowej pojazd marki [...] o nr rej. [...], którym kierował skarżący. Do kontroli kierujący pojazdem okazał dowód osobisty, prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu wraz z ubezpieczeniem OC, licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką wydaną przez Burmistrza Miasta S., obejmującą obszar prowadzenia przewozów, tj. miasto S., orzeczenie psychologiczne nr [...], orzeczenie lekarskie nr [...], świadectwo sprawdzenia taksometru zamontowanego w ww. pojeździe oraz paragon za ostatnią usługę. W protokole stwierdzono, że kierujący ww. pojazdem wykonywał transport drogowy osób bez wymaganej licencji. Z akt administracyjnych zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że kierujący przewoził zarobkowo pasażerkę, która na pytanie skąd i dokąd przemieszczała się, odpowiedziała, że początkowym punktem była ul. T. w W., następnie przemieszczała się po W. i docelowo na ul. M. w W.. Pojazd, którym wykonywano przewóz oznakowany był z prawej i lewej strony napisem "[...]". Jak oświadczył skarżący, posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką wydaną przez Burmistrza Miasta S. i współpracuje z firmą [...] w zakresie wspomagania systemu "[...]" usług świadczonych przez przewoźnika. Nadto skarżący podał, że tego typu umowy są zawierane powszechnie przez osoby wykonujące zawód taksówkarza na terenie województwa [...]. Dodał, że sporadycznie otrzymuje zlecenie transportowe drogą radiową, w sytuacji, gdy wykonywał poprzedni kurs i znajdował się w okolicy złożonego zamówienia przez klienta spoza obszaru objętego licencją. Na skutek kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2012 r., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] maja 2012 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, wyszczególnionych w protokole z zatrzymania i kontroli pojazdu. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, na podstawie otrzymanego z Urzędu Miasta W. pisma z dnia [...] czerwca 2012 r., że Prezydent m. W. nie udzielił skarżącemu licencji na wykonywanie transportu drogowego osób ani licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., wydaną w oparciu o przepisy art. 6, art. 92a ust. 1 oraz Ip. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 zł z tytułu stwierdzonego naruszenia. Organ w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że skarżący w dniu kontroli wykonywał transport drogowy taksówką poza obszarem oznaczonym w licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Licencja na dzień kontroli uprawniała skarżącego do wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze miasta S.. Natomiast, jak podał organ, w dniu kontroli skarżący wykonywał kurs na terenie W., zamówienie zaś zostało złożone mu przez [...], a nie bezpośrednio przez klienta. W tym stanie sprawy uznano, że skarżący wykonywał transport drogowy taksówką bez licencji. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił organowi wydanie decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa., poprzez niewyjaśnienie i nie w pełni obiektywne ustalenie stanu sprawy oraz przekroczenie granic prawa do oceny dowodów, w sposób dowolny i nielogiczny, uznając dowody przedstawione przez skarżącego za niewiarygodne. Skarżący zarzucił również organowi I instancji naruszenie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 5 utd., poprzez uznanie, że wykonywał on transport drogowy bez licencji. Nadmienił, że organ jest w posiadaniu oświadczenia pasażera, zgodnie z którym w dniu zdarzenia pasażer ten był inicjatorem skorzystania z usług skarżącego, dzwoniąc po taksówkę pod nr [...]. Zdaniem skarżącego, zasada wynikająca z art. 6 ust. 1 i 5 utd. jest prosta. W jego ocenie, to klient z innej gminy złożył zamówienie na usługi taksówkarskie i nie ma znaczenia w sprawie, czy złożył je dzwoniąc bezpośrednio do taksówkarza, czy za pośrednictwem firmy z nim współpracującej. W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD), powołując się na przepisy prawa materialnego, w tym między innymi art. 92a ust. 1, 2 i 6 utd. oraz Ip. 1.1. załącznika nr 3 do utd., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. GITD, odnosząc się do poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń oraz treści art. 6 ust. 5 utd., uznał stanowisko skarżącego za mylne i niepoprawnie interpretowane. Jak wyjaśnił GITD, stosownie do art. 6 ust. 4 utd. licencja udzielana jest na określony pojazd i obszar, obejmujący określoną jednostkę terytorialną, tj. gminę, gminy sąsiadujące, czy miasto W.. W drodze wyjątku dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, stosownie do art. 6 ust. 5 utd. Zdaniem GITD, z brzmienia tego przepisu wynika, że powyższe zdarzenie może mieć miejsce bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem sytuacji, w której przewóz jest wykonywany w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Z analizowanego przepisu GITD wyprowadził wniosek, że przewóz z obszaru określonego w licencji poza ten obszar jest możliwy, jednak pod pewnymi warunkami. Warunkowo dopuszcza się wykonywanie przewozu poza obszar określony w licencji, jedynie gdy wykonywany jest on w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Zdaniem GITD, powyższy wyjątek nie może być interpretowany w ten sposób, że przedsiębiorca taksówkowy uzyskuje drogą radiową zlecenie wykonania usługi przewozu, następnie oczekuje na pasażerów na innym obszarze, niż ten określony w licencji i wykonuje usługi wewnątrz tego obszaru. Taka interpretacja, w ocenie GITD, wypaczałaby sens przepisu i intencje ustawodawcy, co w konsekwencji prowadziłoby do sytuacji, w której wykonujący transport drogowy taksówką mógłby wykonywać stale przewozy poza obszarem wymienionym w licencji. GITD podkreślił, że skarżący wykonywał transport drogowy taksówką na obszarze W. bez licencji i z tego powodu uznał nałożenie kary z tytułu ww. naruszenia za zasadne. Skarżący pismem z dnia 3 kwietnia 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r., wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. z art. 75, art. 77 § 1, art. 80 Kpa., poprzez nienależyte zebranie i ocenę przez organ I instancji, jak również organ II instancji materiału dowodowego, między innymi polegające na zaniechaniu przesłuchania jako świadka pasażerki oraz poprzestaniu na przesłuchaniu jako świadka zdarzenia inspektora Straży Miejskiej, na okoliczność złożenia zamówienia na kurs taksówką. Naruszenie powyższych przepisów skarżący powiązał z przekroczeniem przez organ granic prawa do oceny dowodów, poprzez uznanie, że pasażer został świadomie wprowadzony w błąd co do faktycznego posiadania przez stronę licencjonowanych uprawnień. Zarzucił też naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kpa., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji bez poddania uzasadnienia decyzji organu I instancji krytycznej analizie wobec zarzutów zawartych w odwołaniu. Nadto skarżący postawił zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 5 utd., przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez uznanie, że wykonywał on transport drogowy w dniu [...] kwietnia 2012 r. na terenie m. W. bez licencji, podczas gdy bezpośrednio przed kontrolą wykonał przewóz pasażera z miejscowości S. na [...], po czym po złożeniu zamówienia przez klientkę za pośrednictwem [...] wykonywał transport drogowy z ul. T. do centrum W.; art. 5 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 4 utd., poprzez błędne przyjęcie, że w dniu kontroli wykonywał transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że posiadał ważną licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką o nr rej. [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący podkreślił, że nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania naocznego świadka, tj. pasażerki taksówki poddanej kontroli, na okoliczności mające, w jego ocenie, podstawowe znaczenia w sprawie, a dotyczące kwestii, skąd odbywał się kurs i czy zamówienie zostało skierowane do konkretnego taksówkarza z określeniem miejsca kursu taksówki. Skarżący stwierdził w związku z tym, że skoro zaniechano przeprowadzenia tego dowodu, to należało dać wiarę pisemnym wyjaśnieniom i oświadczeniu złożonym przez firmę [...] oraz powiązać dane i fakty (godziny i miejsca zdarzenia) z danymi wynikającymi z protokołu kontroli, wyjaśnień skarżącego oraz pisemnego oświadczenia. Wobec zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący odnosząc się do wyjątków zezwalających na wykonywanie przewozu taksówką na obszarze innym niż wskazany w licencji podał, że ustawodawca przewidział dwa odrębne wyjątki rozdzielone słowem "lub", tj. droga powrotna z innego obszaru i przejazd po innym obszarze pod warunkiem złożenia stosownego zamówienia przez klienta z innego obszaru, czego organ nie dostrzegł. Skarżący stwierdził w tym miejscu, że interpretacja dokonana przez GITD w sposób rażący narusza prawo materialne, godząc nie tylko w przepisy o swobodzie działalności gospodarczej, ale także ogranicza prawo obywatelskie do nieograniczonego licencją uprawnienia do doboru konkretnej taksówki przez osoby trzecie, na dodatek nakazując im jazdę tylko do jednej miejscowości wskazanej w licencji taksówkarza. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.  Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., art. 92a ust. 1 i ust. 2 ust. 6 utd., art. 93 ust. 4 i ust. 5 oraz Ip. 1.1. załącznika 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (utd). Organ administracji uznał, iż skarżący, prowadząc na terenie W. działalnością polegającą na wykonywaniu transportu drogowego taksówką, nie miał w dniu kontroli licencji obejmującej ten obszar, albowiem w licencji nr [...] którą okazał do kontroli, zawarto obszar prowadzenia tej działalności na obszarze miasta S.. Zgodnie z przepisem utd. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym można wyróżnić wiele rodzajów "odpowiedniej licencji i zezwoleń", o której mowa w art. 5 i następne utd., a mianowicie licencje na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, licencje na wykonywanie transportu drogowego taksówką, licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, licencje na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób oraz licencją wspólnotową na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem. Przepis art. 11 ust. 1 utd. wprowadza katalog elementów, które powinny zostać ujęte w treści licencji. Wykładnia semantyczna tego przepisu, poprzez posłużenie się wyrażeniem "w szczególności", wskazuje, że katalog ten nie ma charakteru numerus clausus, lecz jest zestawieniem otwartym. Oznacza to, że w licencji na wykonywanie transportu drogowego, poza: numerem ewidencyjnym licencji, oznaczeniem organu, który udzielił licencji, daty udzielenia, podstawy prawnej, czasu, na jaki licencji udzielono, oznaczenia przedsiębiorcy, jego siedziby i adresu oraz zakresu transportu drogowego i rodzaju przewozów, a w odniesieniu do licencji na transport taksówką - obszaru przewozów, mogą zostać wskazane także inne elementy. Tym samym zestawienie elementów licencji określonych w art. 11 ust. 1 utd. ma charakter katalogu otwartego, ograniczonego wzorami licencji, stanowiącymi załączniki do wymienionego rozporządzenia. Zgodnie z wzorem licencji na wykonywanie transportu taksówką elementem obligatoryjnym tej licencji jest obszar prowadzenia przewozów (załącznik numer 2 do rozporządzenia w sprawie wzorów licencji). Tak unormowany wzór licencji taksówkowej odpowiada specyfice tego rodzaju licencji. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, podobnie jak licencja na wykonywanie transportu drogowego, ma charakter podmiotowy (jest udzielana konkretnemu przedsiębiorcy, jeżeli spełnia warunki określone w art. 6 ust. 1 pkt 1-2). Jednakże należy zwrócić uwagę, że z przepisu ust. 4 art. 6 utd. wynika jednoznacznie również charakter przedmiotowy tej licencji. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest bowiem wydawana na ściśle określony pojazd oraz obszar. Działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest ściśle powiązana i uzależniona od faktu wykonywania przewozu konkretnym pojazdem. Pojazd ten jest wpisywany w treści licencji poprzez ujawnienie danych, takich jak numer rejestracyjny pojazdu i numer podwozia VIN. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest zatem uprawnieniem przedmiotowo-podmiotowym. Licencji tej udziela się bowiem nie tylko określonemu przedsiębiorcy, ale także na określony pojazd oraz obszar (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 290/10). W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że skoro licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielona jest na określony pojazd oraz ściśle oznaczony obszar, to uprawnia ona do wykonywana transportu drogowego taksówką tylko na konkretnie oznaczonym w niej obszarze i konkretnym pojazdem, z uwzględnieniem sytuacji wymienionych w ust. 5 art. 6 utd. Dlatego nie można przyjąć, by wykonywanie transportu drogowego na innym, niż wymienionym w licencji obszarze, stanowiło wykonywanie takiego transportu na podstawie wymaganej licencji. Wykonywanie przewozu na terenie innym niż określonym w wydanej danemu przedsiębiorcy licencji, za wyjątkiem sytuacji podanych w ww. przepisie, narusza zatem określone w ustawie warunki, od których spełnienia uzależniona jest dopuszczalność wykonywania transportu drogowego taksówką, a to stanowi przesłankę do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 2 ust. 6 utd., art. 93 ust. 4 i ust. 5 oraz Ip. 1.1. załącznika 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w skardze polegającego na naruszeniu przez organ art. 6 ust. 5 utd., należy mieć na uwadze treść tego przepisu, zgodnie z którym dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Wskazać należy, że nie można skarżącemu przyznać racji, jakoby w dniu kontroli dokonywał przewozu osób w ramach licencji taksówkowej w drodze powrotnej z W. do S., bowiem przyjęcie kursu od dyspozytorki [...] oznaczało konieczność udania się w zupełnie nowe miejsce, a mianowicie na ulicę T. a następnie M. w W., które to miejsce znajduje się w innym kierunku niż droga powrotna z W. do S. i nie mogło, zdaniem Sądu, być uznane za wykonywanie tego przewozu w warunkach określonych treścią ww. przepisu utd., a co za tym idzie, świadczyć o wykonywaniu transportu drogowego taksówką w ramach okazanej w dniu kontroli licencji. Przyjęcie przez skarżącego kursu od osoby spoza obszaru licencji od dyspozytora [...] do innego obszaru w sytuacji, gdy skarżący sam przebywał poza obszarem swojej działalności określonym w licencji, nie wypełnia również znamion art. 6 ust. 5 utd., gdyż w ocenie Sądu, brak jest w tym przypadku punktu stycznego z licencją. Powyższy przepis ma zastosowanie w wypadku, gdy osoba przyjmuje zlecenie z obszaru innego niż licencja przebywając na obszarze określonym licencją. W niniejszej sprawie w chwili przyjęcia zamówienia spoza obszaru licencji, skarżący przebywał w W., a więc nie wypełniał przesłanki znajdowania się na obszarze licencji, koniecznej do uznania powyższego przejazdu za dopuszczalny. W tym stanie rzeczy organy obu instancji prawidłowo uznały, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. skarżący nie legitymował się licencją taksówkową upoważniającą go do wykonywania tego typu transportu na obszarze, na którym de facto transport ten wykonywał i w związku z tym zasadnie stwierdziły wykonywanie tego przewozu bez wymaganej ustawą o transporcie drogowym licencji. W związku z powyższym wskazać należy, że skoro wykonywanie transportu drogowego taksówką odbywało się bez wymaganej licencji, to na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 2 ust. 6 utd., art. 93 ust. 4 i ust. 5 oraz Ip. 1.1. załącznika 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym organy obu instancji jako obligatoryjną sankcję karnoadministracyjną, słusznie wymierzyły skarżącemu karę w wysokości 8000 zł. Dodać należy, że w działaniu organów obu instancji nie można doszukać się naruszenia zasad wyznaczonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem zbadały one wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 Kpa. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.