II GSK 1167/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2287/13 w sprawie ze skargi W. Spółki z o.o. w K. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz W. Sp. z o.o. w K. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. udzielono skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zezwolenie zostało udzielone do dnia 15 listopada 2017 roku m.in. pod warunkiem utworzenia na terenie strefy co najmniej 205 nowych miejsc pracy do dnia 31 grudnia 2009 r. i utrzymania zatrudnienia na poziomie co najmniej 205 pracowników od dnia 31 grudnia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. (pkt II. poz. 2 zezwolenia). Warunek ten został zmieniony decyzją Ministra Gospodarki z dnia 18 stycznia 2010 r., ten sposób, że: - w pkt. II poz. 2 wyrazy: "do dnia 31 grudnia .2009 r. i utrzymanie zatrudnienia na poziomie co najmniej 205 pracowników od dnia 31 grudnia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2014 r." zastąpiono wyrazami "do dnia 31 grudnia 2011 r. i utrzymanie zatrudnienia na poziomie co najmniej 205 pracowników od dnia 31 grudnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2016 r.". W dniu 14 marca 2012 r. K. S.A. (dalej: zarządzający strefą) przeprowadził u strony skarżącej kontrolę, która wykazała, że na dzień 31 grudnia 2011 r. zatrudnienie obejmowało 157 etatów. W związku z tymi ustaleniami Minister Gospodarki wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia skarżącej spółce zezwolenia i wystąpił do zarządzającego strefą o wyrażenie w tym względzie opinii stosownie do treści art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm.; dalej: s.s.e.). Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. zarządzający strefą poinformował, że "nie wnosi zastrzeżeń do wszczętego postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia". Stosownie do pouczenia skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, a Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał je w mocy uznając, że skarżąca nie zrealizowała podstawowego i przy tym jednoznacznie określonego warunku dotyczącego poziomu zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że w świetle przepisu art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) zajęcie stanowiska przez organ opiniujący następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Opinia wydana w trybie wskazanego przepisu stanowi element materiału dowodowego, a więc – jeśli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest ona tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w sprawie. Sąd stwierdził, że niewątpliwie postanowienie w sprawie stanowiska Zarządzającego Strefą nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie, ani też nie kończy postępowania w danej instancji. Zdaniem Sądu przy tak specyficznym charakterze opinii, odpowiedź na pytanie, czy nie narusza ona prawa, wymaga w pierwszej kolejności zdefiniowania, w oparciu o jakie kryteria powinna być w konkretnej sprawie formułowana. Zgodnie z art. 19 ust. 3 s.s.e. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, w przypadkach wskazanych w tym przepisie. Wydanie decyzji w tym przedmiocie powinno być poprzedzone zasięgnięciem opinii zarządzającego strefą (art. 16 ust. 5 ustawy). Przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawierają przy tym żadnych wytycznych dla zarządzającego strefą co do treści takiej opinii. W ocenie Sądu obok rozważenia, czy wystąpiły przesłanki do cofnięcia zezwolenia należy odwołać się również do wskazanych w art. 3 s.s.e. założeń, którym ma służyć ustanowienie specjalnej strefy ekonomicznej. Dalej Sąd zauważył, że istotą sporu w tej sprawie jest ustalenie, czy uchybienie w postaci braku zatrudnienia 46 osób jest rażącym uchybieniem warunkom określonym w zezwoleniu, stanowiącym przesłankę do jego cofnięcia określoną w art. 19 ust. 3 pkt 2 s.s.e. Sąd podzielił pogląd organu, iż brak jest w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych definicji "rażącego uchybienia warunkom określonym w zezwoleniu". Jednakże podkreślił, że określona tą ustawą możliwość wyodrębnienia obszaru Rzeczypospolitej Polskiej dla prowadzenia działalności gospodarczej nakierowana jest wyłącznie na przyspieszenie rozwoju gospodarczego tej części kraju i realizowanie określonych w wyżej przytoczonym przepisie art. 3 ustawy celów, z których jednym z najistotniejszych jest tworzenie nowych miejsc pracy (art. 3 pkt 6 s.s.e.). Zatem wskazany w zezwoleniu obligatoryjny warunek zatrudnienia stanowi w każdym przypadku wydanego zezwolenia realizację ustawowego celu ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej. Konieczność zachowania przez przedsiębiorcę stabilności w zakresie realizacji warunku utrzymania poziomu zatrudnienia jest więc oczywista. W świetle powyższego Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że skarżąca spółka, zatrudniając jedynie 157 pracowników, a więc osiągając zatrudnienie na poziomie ok. 76% wielkości wymaganej zezwoleniem uchybiła warunkowi zezwolenia w stopniu kwalifikującym je do uznania za rażące. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z zarzutem, że wydane w przedmiotowej sprawie postanowienie zarządzającego strefą nie jest opinią, o której mowa w art. 16 ust. 5 s.s.e. Sąd podkreślił, iż przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawierają żadnych wytycznych dla zarządzającego strefą co do treści takiej opinii. Zarządzający Strefą w omawianym postanowieniu prawidłowo wskazał postawę prawną wydania takiej opinii (art. 106 k.p.a. oraz art. 16 ust. 5 s.s.e.). Postanowienie zawiera stosowne informacje, umożliwiające Ministrowi Gospodarki ustalenie, czy zaistniała przesłanka cofnięcia zezwolenia wskazana w art. 19 ust. 3 s.s.e. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną wniosła W. Sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 7 i art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 16 ust. 5 i art. 19 ust. 3 pkt. 2 s.s.e. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż "zastrzeżenia" zarządzającego strefą stanowiły w sprawie element materiału dowodowego oraz ocenę faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, podczas gdy, ani organ I instancji, ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie wskazały jakichkolwiek kryteriów (obiektywnych, czy też subiektywnych) umożliwiających ocenę, że takie naruszenie warunków zatrudnieniowych zezwolenia stanowi "rażące" naruszenie, o którym mowa w 19 ust. 3 pkt. 2 s.s.e.; brak tychże kryteriów uniemożliwia zaklasyfikowanie "zastrzeżeń", jako opinii w rozumieniu art. 16 ust. 5 s.s.e. W szczególności w opinii organów zabrakło kryteriów pozwalających odróżnić "zwykłe" od "rażącego" naruszenia warunków zatrudnienia wskazanych w zezwoleniu. W tym stanie rzeczy faktycznie opinia, o której mowa w art. 106 § 5 k.p.a. nie została wydana, zaś skarżący, jak i organy merytorycznie rozpoznające sprawę nie mogły skontrolować procesu myślowego podmiotu zarządzającego strefą, i zorientować się dlaczego przedsiębiorcy strefowemu przypisano przedmiotowe "rażące", a nie "zwykłe", naruszenie warunków zezwolenia. W konsekwencji brak podania kryteriów "rażącego naruszenia" warunków zezwolenia strefowego uniemożliwia obronę skarżącej, że nie zachodzą przesłanki cofnięcia zezwolenia, zanim dojdzie do wydania w sprawie decyzji merytorycznej. Wobec powyższego nie można było też mówić o "dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy" oraz uwzględnieniu zasady ochrony interesu społecznego i słusznego interesu strony, tak przez opiniującego, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ponieważ Sąd Administracyjny oceniając legalność decyzji Ministra Gospodarki nie dostrzegł w postanowieniu zarządcy strefowego braku kryteriów "rażącego naruszenia" warunku zatrudnienia, ani też nie wykazał na czym polegało w/w rażące naruszenie, to uchybienie to Sądu Administracyjnego miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy; 2. na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 7 i art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 16 ust. 5 s.s.e. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż w sentencji skarżonego postanowienia organu I Instancji wyrażono w istocie "opinię", podczas gdy treść sentencji orzeczenia wyraźnie odnosi się do "zastrzeżeń"; tymczasem jasno z art. 106 § 5 k.p.a. i art. 16 ust. 5 s.s.e. wynika, iż formą wyrażania stanowiska jest "opinia", a nie "zastrzeżenia"; tym samym uznać należy, iż w sprawie nie wyrażono stanowiska w dopuszczalnej przez k.p.a. formie, tym bardziej, iż w ramach interpretacji przepisów (i związanych z tym orzeczeń) przyznaje się pierwszeństwo wykładni gramatycznej przed niesłusznie zastosowaną przez Sąd Administracyjny wykładnią celowościową naruszonych przepisów. Ponieważ Sąd Administracyjny oceniając legalność decyzji Ministra Gospodarki (i organu I Instancji) mylnie przyjął, że w sprawie stanowisko zarządcy strefą miało charakter opinii, to uchybienie Sądu Administracyjnego miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy; II. na podstawie ar. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: 1. na podstawie przepisów art. 3 pkt. 6 w zw. z art. 19 ust. 3 pkt. 2 s.s.e. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżąca spółka zatrudniając 157 pracowników, a więc osiągając zatrudnienie na poziomie około 76% wielkości wymaganej zezwoleniem, uchybiła warunkowi zezwolenia w stopniu kwalifikującym je do uznania za rażące, co skutkowało brakiem zastrzeżeń do wszczętego postępowania w sprawie cofnięcia stronie skarżącej zezwolenia, podczas gdy skala naruszenia warunku zatrudnienia przez spółkę skarżącą nie klasyfikowała się jako rażąca, z uwagi na fakt, iż w przewarzającej mierze, tj. aż w 76%, przedsiębiorca strefowy wypełnił warunek utworzenia nowych miejsc pracy; w ocenie skarżącej dopiero niezorganizowanie mniej niż połowy miejsc pracy określonych w zezwoleniu winno skutkować cofnięciem zezwolenia przez Ministra, a przede wszystkim wydaniem negatywnej opinii przez zarządcę strefy, tym samym przedsiębiorca tworząc 157 nowych miejsc pracy zadośćuczynił głównemu zamierzeniu powołania specjalnych stref ekonomicznych w postaci przyspieszenia rozwoju gospodarczego terenu objętego [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną gdyby bowiem nie utworzono w/w 157 stanowisk pracy, lub utworzono stanowisk dużo mniej, to w ogóle nie można byłoby mówić o przyspieszeniu procesu przemian dokonujących się w gospodarce [...] w rozumieniu art. 3 pkt. 6 s.s.e. Brak dostrzeżenia tego faktu przez organ opiniujący, a przede wszystkim przez Sąd Administracyjny, przemawia za uwzględnieniem skargi kasacyjnej, 2. na podstawie przepisów art. 3 pkt. 1, 2, 3,4, 5, 6 i 7 w zw. z art. 19 ust. 3 pkt. 2 s.s.e. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu "rażącego naruszenia" warunków zezwolenia strefowego przez skarżącą tylko w oparciu o niespełnienie wymagania w postaci "nie utworzenia w wymaganej ilości nowych miejsc pracy", podczas gdy przy ustalaniu "rażącego naruszenia" winno być brane pod uwagę to, czy i w jakim stopniu przedsiębiorca strefowy wywiązał się z pozostałych wymagań określonych w zezwoleniu strefowym, jak i czy spełnił pozostałe cele ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych z art. 3 pkt. 1, 2,3,4,5,6 i 7; naruszenie art. 19 ust. 3 pkt. 2 s.s.e. polegało także na błędnej interpretacji przez Sąd Administracyjny, iż wystarczające jest naruszenie jednego z warunków opisanych w zezwoleniu strefowym, podczas gdy przepis art. 19 ust. 3 pkt. 2 s.s.e. wyraźnie wskazuje, iż konieczne jest naruszenie co najmniej dwóch warunków opisanych w zezwoleniu strefowym; naruszenie kilku warunków zezwolenia strefowego daje - wbrew stanowisku Sądu Administracyjnego - dopiero podstawę do cofnięcia zezwolenia. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na postanowienie opiniujące cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy ekonomicznej. Oddalenie skargi oznacza, że Sąd I instancji uznał, że poddany jego kontroli akt nie narusza przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest niewystarczające do zweryfikowania poglądu Sądu I instancji o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a tym samym za usprawiedliwiony uznać należało zarzut obejmujący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z przepisami ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych organem właściwym do udzielenie, cofnięcia i zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie danej strefy jest minister właściwy do spraw gospodarki. Stanowi o tym art. 16 ust. 4 tej ustawy, przy czym stosownie do ust. 5 organ ten zasięga opinii zarządzającego strefą przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia. Zarządzającym strefą może być wyłącznie spółka akcyjna lub spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w której Skarb Państwa albo samorząd województwa posiada większość głosów, które mogą być oddane na walnym zgromadzeniu (art. 6 ust.1 s.s.e.). Zadania zarządzającego strefą określa art. 8 tej ustawy i najogólniej rzecz ujmując obejmują one prowadzenie - zgodnie z planem rozwoju strefy oraz przepisami prawa - działań zmierzających do rozwoju działalności gospodarczej na terenie strefy. Tak więc spółki kapitałowe, stosownie do woli ustawodawcy zarządzając specjalną strefą ekonomiczną wykonują zadania polegające na tworzeniu warunków do prowadzenia działalności gospodarczej w strefie i świadczeniu usług przedsiębiorcom w niej działających. Oprócz tych zadań ustawodawca wprowadził także możliwość sprawowania przez spółki zarządzające strefą jurysdykcji administracyjnej w drodze wydawania decyzji administracyjnych. Stosownie bowiem do art. 20 ust. 1 pk1 komentowanej ustawy minister właściwy do spraw gospodarki może, w drodze rozporządzenia, powierzyć zarządzającemu udzielanie, w jego imieniu, zezwoleń, o których mowa w art. 16 ust. 1. Z kolei na wniosek zarządzającego starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, właściwy ze względu na położenie strefy może, za zgodą wojewody, powierzyć zarządzającemu prowadzenie, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, następujących spraw z zakresu prawa budowlanego dotyczących terenu strefy: wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę, przenoszenie pozwolenia na budowę na inną osobę, orzekanie o utracie ważności pozwolenia na budowę, przyjmowanie zawiadomień o zakończeniu budowy, wydawanie pozwoleń na użytkowanie obiektu budowlanego, udzielanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nakazanie przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego i żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego ( art. 15 ust.1 s.s.e.). Natomiast rada gminy właściwa ze względu na położenie strefy może upoważnić zarządzającego do wydawania decyzji w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących terenów położonych w strefie ( art. 15 ust. 2 s.s.e.). Nie powinno budzić wątpliwości, że w sytuacjach określonych w art. 20 ust.1 pkt 1 oraz w art.15 ust.1 i 2 s.s.e. zarządzający strefą uzyskuje przymiot organu administracji publicznej, a do postępowań w sprawach określonych w tych przepisach mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jak już na wstępie wskazano wydanie zezwolenia, jego zmiana lub cofnięcie wymaga zasięgnięcia opinii zarządzającego. Poza głównym wątkiem rozważań pozostaje sytuacja gdy właściwy minister na podstawie aktu normatywnego powierzył zarządzającemu strefą udzielanie zezwoleń i relacja przeniesionych uprawnień na obowiązek prawny uzyskania opinii również zarządzającego strefą. W tej bowiem sprawie postępowanie toczyło się w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Organem uprawnionym do prowadzenia tego postępowania był więc minister właściwy do spraw gospodarki, a stosownie do art. 16 ust.5 s.s.e., przed wydaniem decyzji organ ten był zobligowany do zasięgnięcia opinii spółki zarządzającej strefą. Przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie określają ani formy opinii spółki zarządzającej strefą, wydawanej w oparciu o art. 16 ust.5 s.s.e., ani też w tym zakresie nie odsyłają do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczyć także należy, że nakładając obowiązek uzyskania jedynie opinii ustawodawca nie związał tym samym jej treścią organu prowadzącego postępowanie główne. Obowiązek "zasięgnięcia opinii" stanowi najluźniejszą formę współdziałania i jest zbliżony do konsultacji czy też doradztwa, w odróżnieniu od współdziałania określanego w przepisach prawa w następujący sposób "w uzgodnieniu", "w porozumieniu" czy też "po uzyskaniu pozytywnej opinii". Oznacza to, że Minister Gospodarki, a więc organ prowadzący postępowanie główne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nie jest prawnie związany stanowiskiem zarządzającego strefą. Zauważył to Sąd I instancji wskazując, że opinia zarządzającego strefą " jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzje w sprawie" i że stanowi ona " element materiału dowodowego". To trafne założenie sprawia, że niezbędnym było rozważenie czy w zgodzie z prawem, a ściślej rzecz ujmując z instytucją współdziałania, pozostaje sytuacja, w której organ prowadzący postępowanie główne, jest organem uprawnionym do rozpoznania zażalenia na postanowienie zapadłe w " postępowaniu" opiniującym. W objętym skargą kasacyjną wyroku Sąd I instancji przyjął po pierwsze, że opinia spółki zarządzającej strefą jest wydawana w formie postanowienie stosownie do regulacji zawartej w art. 106 k.p.a. Po wtóre oddalając skargę na postanowienie Ministra Gospodarki przesądził, że od opinii (postanowienia) zarządzającego strefą przysługuje zażalenie do Ministra Gospodarki. Po trzecie, również bez podania argumentacji prawnej, Sąd I instancji zaaprobował sytuacje, w której organ prowadzący postępowanie główne ostatecznie, poprzez rozpoznanie zażalenia, rozstrzyga o legalności opinii wydanej przez inny podmiot na "potrzeby" postępowania głównego. W efekcie to już na etapie opiniowania organ, który jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, rozpoznając zażalenie na opinię zarządzającego strefą, zajął stanowisko co do zaistnienia przesłanki rażącego uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu, stanowiącej podstawę materialnoprawną cofnięcia zezwolenia, o której stanowi art. 19 ust.3 pkt 2 s.s.e.. Wynika to wprost z uzasadnienie wyroku, w którym Sąd I instancji oceniając legalność postanowienia Ministra Gospodarki w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia wskazał, że "istotą sporu prawnego w niniejszej sprawie jest to, czy uchybienie w postaci braku zatrudnienia 46 osób jest rażącym uchybieniem warunkom określonym w zezwoleniu, o którym mowa w art. 19 ust.3 pkt 2 s.s.e, a tym samym stanowi przesłankę cofnięcia zezwolenia". Rodzi się zatem pytanie jaka będzie "istota sporu" w sprawie cofnięcie zezwolenia prowadzonej przez ten sam organ, który zajął już stanowisko w tej kwestii rozpoznając zażalenie na opinię zarządzającego strefą, a następnie załatwiając sprawę w postępowaniu głównym będzie brał pod uwagę stanowisko wyrażone we własnej opinii. Uregulowana w art. 106 k.p.a. instytucja współdziałania różnych organów administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej, polega na tym, że jeden z tych organów – w granicach właściwości – rozpoznaje i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji administracyjnej (załatwia sprawę główną), inny zaś organ obowiązany jest – ze względu na zadania w sferze publicznoprawnej - do zajęcia w tej sprawie stanowiska o charakterze wyznaczonym przepisem prawa materialnego, o czym była mowa powyżej. Nie powinno budzić też wątpliwości, że postanowienie wyrażające opinię stanowi rezultat postępowania wpadkowego, prowadzonego przez organ współdziałający w trybie przepisów k.p.a., przy czym postanowienie to nie ma samodzielnego bytu prawnego. Z tego też względu ustalając czy mamy do czynienia z postanowieniem wydawanym w trybie art. 106 k.p.a. należy najpierw ustalić. poprzez dokonanie wykładni właściwych przepisów, czy opinia została wydana przez organ, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a tym samym w postępowaniu wpadkowym toczącym się w oparciu o przepisy k.p.a. Dopiero przesądzenie tej kwestii obliguje, znowu poprzez analizę przepisów, do ustalenia organu wyższego stopnia w stosunku do organu (podmiotu) właściwego do wyrażenia opinii. W sytuacji takiej jaka zaistniała w tej sprawie, w której Sąd zaaprobował pogląd, że organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących opinii zarządzającego strefą jest ten sam organ, który wystąpił o opinię niezbędnym jest wskazanie argumentów, dla których takie rozwiązanie pozostaje w zgodzie z instytucją współdziałania dwóch różnych organów określoną w art. 106 k.p.a. Tymczasem w tej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadził takiej analizy. Nie wskazał powodów, dla których przyjął, że opinia spółki zarządzającej strefą jest wydawana w formie postanowienia w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, i że na to postanowienie przysługuje zażalenie, a organem wyższego stopnia w stosunki do podmiotu opiniującego jest minister właściwy do spraw gospodarki. Ta wadliwość uzasadnienia wyroku sprawia, ze niemożliwa jest weryfikacja stanowiska Sądu I instancji o zgodności zaskarżonego postanowienia Ministra Gospodarki z prawem. Zaznaczyć przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie może dokonać kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie jego zgodności z przepisami niepowołanymi w podstawach skargi kasacyjnej. Nie może również, bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego, dokonać za Sąd I instancji kontroli zaskarżonego aktu w zakresie, w którym Sąd I instancji w ogóle nie zajął stanowiska. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazana wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesnymi pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 490).