II OSK 1264/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Siedlcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1864/13 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w Ż. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Siedlcach z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1864/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w O., gm. Ż. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Siedlcach z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Fundacja [...] w dniu [...] kwietnia 2013 r. złożyła do Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. wniosek o nadanie weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego dla działalności zdefiniowanej w art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. j ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 z późn. zm. – dalej zwanej "ustawa o ochronie zdrowia zwierząt") polegającej na prowadzeniu schroniska dla zwierząt w miejscowości O. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w P., na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej zwanej "k.p.a") i w zw. z art. 5 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nadania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia Fundacji [...], Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Siedlcach postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy powyższe postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż schronisko dla zwierząt będzie prowadzone w miejscowości O., ul. [...], [...] Ż. Lokalizacja obiektu jest tożsama z miejscem, w którym Fundacja ta prowadziła już działalność polegającą na prowadzeniu schroniska dla zwierząt, w tych samych obiektach, pod numerem [...] nadanym ostateczną decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Ustalono także, że na Fundacji ciąży obowiązek wykonania decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. zakazującej stronie prowadzenia schroniska dla zwierząt w miejscowości O., ul. [...], [...] Ż., należącego do Fundacji [...], oraz skreślającej schronisko dla zwierząt znajdujące się w powyższej miejscowości O., prowadzone przez tę Fundację, z rejestru Powiatowego Lekarza Weterynarii w P.. Ostateczną decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] utrzymano powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Pomimo, iż strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję organu II instancji, nie zmienia to faktu, że decyzje te są ostateczne i podlegają wykonaniu. Zatem Fundacja [...] zobowiązana jest do ich wykonania. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że Fundacja, ubiegając się o nadanie nowego weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego, uchyla się od obowiązku faktycznego zastosowania się do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., a co za tym idzie próbuje uniemożliwić organowi I instancji wdrożenie ewentualnego postępowania egzekucyjnego. Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii nie podzielił opinii odnośnie twierdzeń organu I instancji dotyczących zajścia w niniejszej sprawie powagi rzeczy osądzonej dotyczącej niemożności wydania nowej decyzji nadającej numer weterynaryjny z uwagi na wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. W jego ocenie powyższa decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w P., co prawda nieusunięta formalnie z obrotu prawnego, w świetle decyzji organu l instancji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], nie wywołuje skutków prawnych. Skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Siedlcach z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Fundacja [...], domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia z powodu braku oznaczenia strony. Z ostrożności procesowej, podniosła także zarzut rażącego naruszeniem art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. w zw. z naruszeniem art. 5 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, domagając się uchylenia postanowień obu instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organ uchybił wymaganiom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co musiało prowadzić do wyeliminowania obu zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego. Wskazano, iż w niniejszej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że schronisko dla zwierząt ma być prowadzone w miejscowości O., ul. [...], [...] Ż. Lokalizacja obiektu jest zatem tożsama z miejscem, w którym Fundacja prowadziła już działalność polegającą na prowadzeniu schroniska dla zwierząt, w tych samych obiektach, pod numerem [...] nadanym ostateczną decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Należy jednak mieć na uwadze, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w P., na skutek wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, wydał decyzję nr [...], w której w pkt 2 skreślił z Rejestru Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. schronisko dla zwierząt znajdujące się w miejscowości O., ul. [...], 96- 321 Ż., prowadzone przez Fundację [...], ul. [...], O. .[...] Ż., co w konsekwencji pozbawiło Fundację nabytych uprawnień wynikających z posiadania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. W ocenie Sądu skoro Fundacja została skreślona z rejestru, a tym samym nie posiada już numeru nadanego jej w/w decyzją z 2009 r., to w świetle obowiązujących przepisów miała prawo dokonać nowego zgłoszenia zamiaru prowadzenia nowej działalności nadzorowanej, co obligowało powiatowego lekarza weterynarii do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o nadaniu stronie skarżącej weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Siedlcach, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarżący podniósł zarzuty naruszenia: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie nie zachodził przypadek bezprzedmiotowości, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a., b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez uznanie, że naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 P.p.s.a. i oddalenie skargi, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. podjął działania w celu wyegzekwowania ostatecznej decyzji zakazującej Fundacji prowadzenia schroniska. Nadanie Fundacji weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego zalegalizowałoby prowadzenie schroniska w tym samym miejscu i warunkach uznanych ostateczną decyzją za zabronione. Dlatego też organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania. Zwrócono uwagę, że bezprzedmiotowość postępowania, to brak miejsca, w którym mogłaby być prowadzona działalność polegająca na prowadzeniu schroniska. W niniejszej sprawie miejsce to uznane zostało za nieodpowiadające warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158, poz. 1657). W ocenie kasatora, ewentualne naruszenie procedury określonej w przepisach art. 7 i art. 77 k.p.a. nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Fundacja bowiem nie kwestionowała ustalonego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia proceduralnego nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi i ich uzasadnienia prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił należycie istnienia związku przyczynowego między istotnym naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a treścią rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku. Dokonując oceny skuteczności przedstawionego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie nie zachodził przypadek bezprzedmiotowości, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należało stwierdzić, że jest on pozbawiony doniosłości prawnej. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania; na postanowienie, o którym mowa w § 1 służy zażalenie (§ 2). W judykaturze przyjmuje się, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Jeżeli na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, po zbadaniu kontekstu sprawy (por. wyrok SN z dnia 9 września 2015 r., sygn. III UK 16/15, LEX nr 1814918; wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., II OSK 1087/11, LEX nr 1234059). Skarżący kasacyjnie argumentuje, że zasadnie zostało wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nadania Fundacji [...] weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego, ponieważ Fundacja w miejscowości O. prowadziła już działalność w zakresie schroniska dla zwierząt zaś ostateczną decyzją, zakazano jej prowadzenia takiej działalności. Wskazuje, że Fundacja nigdy nie wykonała ostatecznej decyzji i nie zaprzestała prowadzenia schroniska w miejscowości O. pod tym samym adresem i w tych samych warunkach. Skoro Powiatowy Lekarz Weterynarii podjął działania w celu wyegzekwowania ostatecznej decyzji zakazującej Fundacji prowadzenia schroniska a mimo tego Fundacja dokonała nowego zgłoszenia zamiaru prowadzenia schroniska w tym samym miejscu, to mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w tym przypadku bezprzedmiotowość postępowania przejawia się przede wszystkim w braku odpowiedniego miejsca, w którym mogłaby być prowadzona działalność nadzorowana polegająca na prowadzeniu schroniska. Zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. j ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 z późn. zm. – zwanej dalej "ustawa o ochronie zdrowia zwierząt"), prowadzanie schronisk dla zwierząt stanowi działalność nadzorowaną. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, podjęcie działalności nadzorowanej w zakresie prowadzenia schroniska jest "dozwolone po uprzednim zgłoszeniu w formie pisemnej zamiaru jej prowadzenia powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na przewidywane miejsce jej prowadzenia.". Po otrzymaniu zgłoszenia zamiaru prowadzenia schroniska powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję o nadaniu podmiotowi zgłaszającemu weterynaryjny numer identyfikacyjny (art. 5 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt). Sposób ustalania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego nadawanego podmiotowi prowadzącemu działalność nadzorowaną w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt, określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 października 2008 r. w sprawie sposobu ustalania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego (Dz. U. Nr 193, poz. 1193). Z treści § 2 ust. 1 rozporządzenia wynika, że weterynaryjny numer identyfikacyjny w istocie związany jest ściśle z miejscem i rodzajem, prowadzonej przez podmiot działalności nadzorowanej. Składa się on z cyfr, z których: 1) pierwsza i druga oznaczają symbol województwa nadany województwom w sposób określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia, stosowania i udostępniania krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju oraz związanych z tym obowiązków organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 157, poz. 1031, z późn. zm.); 2) trzecia i czwarta oznaczają symbol powiatu nadany powiatom danego województwa w sposób określony w przepisach rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1; 3) piąta i szósta oznaczają symbol określający zakres i rodzaj działalności nadzorowanej prowadzonej przez podmiot; 4) siódma i następne informują o kolejności podejmowania w danym powiecie danego rodzaju działalności nadzorowanej. Biorąc pod uwagę wskazane regulacje ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz rozporządzenia z dnia 16 października 2008 r. w sprawie sposobu ustalania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że fakt, iż Fundacja została skreślona z Rejestru, a tym samym nie posiada już numeru nadanego jej decyzją z 2009 r., nie oznacza, że nie miała ona prawa dokonać nowego zgłoszenia zamiaru prowadzenia działalności nadzorowanej, co z kolei obligowało powiatowego lekarza weterynarii do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o nadaniu Fundacji weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Chybione jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że tylko w przypadku, gdyby Fundacja chciała prowadzić schronisko na terenie innego powiatu, to otrzymałaby inny (nowy) weterynaryjny numer identyfikacyjny. Przyjmując jednak, że "utrata" dotychczasowego weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego jest następstwem ostatecznej decyzji administracyjnej zakazującej prowadzenia schroniska dla zwierząt, "trudno mówić o prawach nabytych wynikających z posiadania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego.". Skarżący błędnie argumentuje, że nadanie Fundacji weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego zalegalizowałoby prowadzenie schroniska w miejscu i warunkach uznanych ostateczną decyzją za zabronione. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w przypadku podjęcia działalności nadzorowanej w zakresie prowadzenia schroniska dla zwierząt mamy do czynienia z faktem zgłoszenia powiatowemu lekarzowi weterynarii, w formie pisemnej, zamiaru jej prowadzenia. Na podstawie art. 5 ust. 6 do zgłoszenia stosuje się odpowiednio przepisy ust. 3 przewidujące, że powinno ono zawierać: 1) imię, nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres podmiotu; 2) określenie rodzaju i zakresu działalności nadzorowanej, którą wnioskodawca zamierza prowadzić, z tym, że w przypadku działalności nadzorowanej dotyczącej zwierząt akwakultury ze wskazaniem gatunku tych zwierząt; 3) określenie lokalizacji obiektów budowlanych i miejsc, w których ma być prowadzona działalność nadzorowana, oraz planowanego czasu jej prowadzenia. Zgodnie z art. 5 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt powiatowy lekarz weterynarii, po otrzymaniu zgłoszenia zamiaru prowadzenia przez podmiot działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. j, wydaje decyzję o nadaniu temu podmiotowi weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Ujecie normatywne art. 5 ust. 9 wskazuje, że organ jest zobligowany do wydania decyzji po otrzymaniu zgłoszenia, przez podmiot zgłaszający, zamiaru podjęcia działalności nadzorowanej w zakresie prowadzenia schroniska dla zwierząt. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt należy interpretować uwzględniając zarówno ich literalne brzmienie, jak i miejsce w systemie prawa, a zwłaszcza w systemie wewnętrznym jednostki redakcyjnej. Organ administracji jest bowiem zobowiązany w swoich działaniach interpretacyjnych dążyć do efektu znajdującego uzasadnienie zarówno na gruncie wykładni językowej, jak i wykładni systemowej. Poszczególne rodzaje wykładni trzeba traktować, jako części składowe procesu interpretacji norm materialoprawnych dotyczących procedury w zakresie podjęcia prowadzenia schroniska dla zwierząt. Niewątpliwie normatywne elementy zgłoszenia zamiaru prowadzenia działalności nadzorowanej w postaci schroniska dla zwierząt i nadawania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego, jako reglamentujące wolność jednostki w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, podlegają ścisłej, tekstualnej wykładni. Zaznaczyć należy, że wykładnia przepisów i budowanie norm z postanowień prawa materialnego reglamentujących wolności jednostki, zasadniczo powinna, w jak największym stopniu, odpowiadać ich literalnemu brzmieniu i autentycznej treści. Dzięki temu, możliwe jest jednoznaczne skonstruowanie obowiązującej normy nakazującej, a ponadto wyraźna jest ratio legis tak ustalonej normy. W przypadku określania wymagań dla podjęcia działalności nadzorowanej niedopuszczalne jest doszukiwanie się intencji ustawodawcy i kreowanie norm wykraczających poza literalne brzmienie przepisu, w celu zwiększenia dolegliwości prawnych wobec jednostki. Rezultat wykładni literalnej przepisów art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt winien być uściślony i rozwinięty poprzez zastosowanie wykładni systemowej. Należy bowiem rozróżnić wymogi ustawowe dotyczące podjęcia działalności nadzorowanej prowadzonej w oparciu o pisemne zgłoszenie wnioskodawcy od działalności, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca przewidział odrębną szczególną procedurę stwierdzenia w drodze decyzji, spełnienia warunków weterynaryjnych, wobec działalności, o której jest mowa w art. 1 pkt 1 lit. a, c-f, h, i, l ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, czyli np. w przypadku zarobkowego transportu zwierząt, obrotu zwierzętami, prowadzenia miejsc gromadzenia zwierząt, bądź utrzymywania lub hodowli zwierząt na potrzeby pokazów. Procedura ta została szczegółowo określona w art. 5 ust. 3 i 4 ustawy. Na marginesie trzeba wskazać, że zarówno decyzja, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, jak i zawiadomienie o zamiarze prowadzenia działalności w trybie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy nie wywołują skutków konstytutywnych, albowiem od tych czynności nie zależy przypisanie określonej działalności do działalności nadzorowanej. Zauważyć należy, że w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt zdefiniowana została działalność nadzorowana, zaś w art. 4 ust. 1 i 2 ustawodawca wskazuje na zakres obowiązków podmiotu ją prowadzącego podając, że jest on obowiązany spełniać wymagania weterynaryjne określone dla danego rodzaju i zakresu prowadzonej działalności nadzorowanej, w szczególności jest obowiązany zapewniać wymagania lokalizacyjne, zdrowotne, higieniczne, sanitarne, organizacyjne, techniczne lub technologiczne, zabezpieczające przed zagrożeniem epizootycznym, epidemicznym lub zapewniające właściwą jakość produktów. Niewątpliwie są to obowiązki o charakterze materialnym. Ustawa o ochronie zdrowia zwierząt formułuje bowiem warunki zarówno materialno- jak i formalnoprawne dla możliwości legalnego rozpoczęcia i prowadzenia działalności nadzorowanej. Powyższe przepisy, wskazując wymogi prowadzenia owej działalności, nic nie mówią na temat tego, aby to skutkiem ich spełnienia było przypisanie określonej działalności do działalności nadzorowanej. Tym samym należy uznać, że zdefiniowana w art. 1 pkt 1 ustawy działalność nadzorowana ma charakter pierwotny w stosunku do wymagań stawianych owej działalności, a zatem owe wymagania nie determinują samego jej pojęcia (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. II SA/Łd 841/12, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2013 r., nr 4, s. 154-160). W świetle powyższych rozważań nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez uznanie, że naruszenie przez organ przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji, uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie wydane w I instancji, zasadnie podzielił zarzuty Fundacji i prawidłowo stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jej wynik. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.