I OSK 1077/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1310/13 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1310/13 oddalił skargę Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta K. decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz J. J. działki nr [...] o pow. 0,8507 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obrębie R. jedn. ewid. S., w granicach wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] pół. w obr. R. jedn. ewid. S., oraz o zobowiązaniu J. J. do zwrotu na rzecz Gminy S. kwoty 45 121,45 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina S. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2013 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że wyrokiem z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1590/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2012 r. nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję Starosty K. z [...] stycznia 2012 r. nr [...] w całości i orzekającą o odmowie zwrotu działki nr [...]. Kierując się oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania zawartymi w ww. wyroku, organ odwoławczy wskazał, że niewątpliwie w przedmiotowej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpiła jedyna uprawniona do tego osoba, którą w przedmiotowej sprawie jest - w myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej jako "ugn") - następca prawny poprzedniego właściciela - J. J. . Po drugie ww. działka mogła zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w oparciu o jeden z przypadków przewidzianych w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). W ocenie Wojewody [...], kluczowym z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy elementem, było ustalenie w oparciu o środki dowodowe przewidziane przez Kodeks postępowania administracyjnego, czy w terminach ustawowych podejmowane były działania zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, który była realizacja inwestycji polegającej na budowie szkoły. Po ponownym dokonaniu analizy akt sprawy oraz w wyniku pozyskania przez Wojewodę [...] nowych dowodów, organ odwoławczy podzielił ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji Starosty K. wskazujące, że nieruchomość oznaczona jako część działki nr [...] pół., od początku była zbędna na cel nabycia przez Skarb Państwa tj. pod budowę szkoły w R., a zatem należało ją uznać ją za zbędną i orzec o jej zwrocie. Następnie podzielono stanowisko organu I instancji, który stosując się do oceny prawnej zawartej w ww. wyroku WSA w Krakowie uznał, iż przedmiotowa nieruchomość nie posiadała charakteru nieruchomości "dowłaszczonej". Z załącznika graficznego do wskazania lokalizacyjnego z [...] lipca 1986 r. oraz z planu realizacyjnego zagospodarowania terenu szkoły podstawowej w R. z [...] kwietnia 1990r. wynika, że planowana inwestycja miała być zlokalizowana na terenie działki nr [...] o pow. 1,02 ha. Załączniki graficzne z wykreślonymi granicami planowanej inwestycji wskazują, że na wnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej (nabytej) działki nr [...] nie planowano żadnych obiektów budowlanych czy inwestycji, a wnioskowana do zwrotu nieruchomość znajdowała się poza granicą terenu przeznaczonego na cele budowy szkoły, zatem faktycznie tylko część działki nr [...] przeznaczona miała być pod budowę szkoły, a pozostała część nie była planowana pod jej budowę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina S., zarzucając jej naruszenie: - art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość od początku była zbędna na cel wywłaszczenia, czyli dla realizacji inwestycji budowy szkoły wskazanej w umowie z [...] grudnia 1987 r. Rep. [...]; - art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, polegające na błędnej wykładni, że nabycie ww. nieruchomości przez Gminę S. nosi znamiona instytucji wywłaszczenia na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z 17 grudnia 2013 r. powyższą skargę oddalił. W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego, a także prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego uznając, iż w sprawie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustosunkowują się do zarzutu skarżącej Sąd wyjaśnił, że w art. 136 ugn ustawodawca odniósł zasadę zwrotu nieruchomości do wszystkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, a w art. 216 ugn dodatkowo przewidział odpowiednie stosowanie tej zasady do niektórych innych przypadków odjęcia własności, ustanawiając m.in. w ust. 2 pkt 3, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w drodze umowy sprzedaży zawartej w warunkach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W obliczu powyższego, niezrozumiałe jest stanowisko strony skarżącej, która zarzuca organom naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, polegające na błędnej wykładni tego, że nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę S. nosi znamiona instytucji wywłaszczenia na gruncie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto kwestia ta została rozstrzygnięta przez WSA w Krakowie w zapadłym na kanwie niniejszej sprawy wyroku z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1590/12, którego wskazówki, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa"), były wiążące dla orzekających w tym postępowaniu organów. W przedmiotowej sprawie ustalony przez organy cel wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] - budowa szkoły nie budził żadnych wątpliwości, wynikał on bowiem z ww. umowy sprzedaży oraz zebranej w sprawie dokumentacji. Zdaniem Sądu słusznie stwierdziły organy, że przedmiotowa działka nie miała charakteru nieruchomości "dowłaszczonej", w rozumieniu art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W aktach sprawy nie ma dowodów na to, aby organ reprezentujący Skarb Państw zwracał się do M. J. z propozycją sprzedaży tylko części działki niezbędnej dla zrealizowania inwestycji lub aby właściciel wnioskował o wykup pozostałej części powołując się na nieracjonalność jej użytkowania w dotychczasowy sposób. Ustalony przez organy obu instancji stan nieruchomości dowodzi, iż do realizacji przedmiotowej inwestycji nie przystąpiono w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ugn tj., iż na nieruchomości nie rozpoczęto żadnych prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia w terminie 7 lat od daty jej wywłaszczenia jak również, iż celu tego nie ukończono z upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. Gmina S. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż na podstawie rozdziału 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości działka nr [...], a w tym sporna działka nr [...] o pow. 0,8507 ha, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, podczas gdy nie zachodzą przesłanki do przyjęcia, że w niniejszym stanie faktycznym Skarb Państwa nabył prawo własności ww. działki w drodze instytucji wywłaszczenia, albowiem de facto nabył je na podstawie umowy cywilnoprawnej - umowy sprzedaży, zawartej z jej pierwotnym właścicielem - M. J., bez wydania decyzji w trybie wywłaszczenia i bez prowadzenia w tym zakresie postępowania wywłaszczeniowego; b) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ugn przez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, że w odniesieniu do części działki nr [...], zachodzi przesłanka "zbędności" na cel wywłaszczeniowy - dla realizacji inwestycji budowy szkoły i okołoszkolnej infrastruktury, podczas gdy plany zakładają zagospodarowanie całej nabytej działki na cele infrastruktury szkolnej, tj. na budowę boiska. 2. naruszenie przepisów postępowania a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i pkt 2 oraz art. 151 Ppsa polegające na oddaleniu skargi, mimo iż winna ona zostać uwzględniona, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa polegające na zaaprobowaniu błędnego i niepełnego ustalenia przez organy stanu faktycznego, a w szczególności przyjęciu, że część nieruchomości podlega zwrotowi. Organy administracji w sposób niewłaściwy ustaliły stan faktyczny. Wskazując na powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, ewentualnie rozpoznanie skargi i na podstawie art. 188 Ppsa jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. J. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu art. 183 § 1 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn jest całkowicie nieuzasadniony. Zarzut ten stanowi w zasadzie polemikę z oczywistą treścią tego przepisu. Hipotezą tej normy prawnej objęte są przypadki nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości właśnie w drodze umowy cywilnoprawnej, a zawarte na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z zamiarem realizacji celu publicznego. Zakresem tego przepisu objęte są te umowy, które dotyczyły przymusowego nabycia nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego (por. wyrok NSA z 8 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1562/10), a więc zawierane niejako na przedpolu postępowania wywłaszczeniowego. Dla samego zakwalifikowania umowy jako pozostającej w związku z realizacją celu publicznego nie jest konieczne powołanie się w jej treści na art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i ustalenie, że umowa została zawarta w wyniku przedwywłaszczeniowego wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości w określonym terminie. Kluczowe znaczenie ma natomiast to, że w dacie zawarcia umowy istniały materialnoprawne przesłanki uzasadniające wywłaszczenie. W przedmiotowej sprawie okoliczność ta wynika wprost z treści pkt X powołanego aktu notarialnego z [...] grudnia 1987 r., w którym wskazano jednoznacznie, że nieruchomość jest przeznaczona na cel uzasadniający wywłaszczenie – jakim była budowa szkoły. Również drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ugn jest chybiony. Zgodnie z treścią art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Fakt niezagospodarowania wywłaszczonej działki do dnia wydania decyzji o jej zwrocie jest w oczywista w świetle zebranego materiału dowodowego. Wobec oczywistej treści cytowanego przepisu, dla spełnienia się przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, znaczenia nie mają przyczyny tego stanu. Przy tym zamiar zbudowania boiska na spornej działce nie ma żadnego związku z kwestią zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Również aktualne przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, czy objęciem decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest całkowicie bez znaczenia dla instytucji zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne również zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 Ppsa, polegające na oddaleniu skargi w niniejszej sprawie. Z tych samych względów Sąd I instancji nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa, ponieważ stan faktyczny sprawy zaaprobowany w zaskarżonym wyroku, został ustalony w sposób wyczerpujący. Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.