II GSK 2249/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Cysek del WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 16 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 1405/13 w sprawie ze skargi H. Spółki z o.o. w K. na czynność Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H. Sp. z o.o. w K. na rzecz Zarządu Województwa Ś. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 16 września 2013 r., sygn. akt III SA/GI 1405/13, oddalił skargę H. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca), na czynność Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżąca została poinformowana przez Ś. Centrum Przedsiębiorczości, że wniosek w ramach projektu pod nazwą "Dywersyfikacja działalności przedsiębiorstwa H. Sp. z o.o. poprzez utworzenie ośrodka wypoczynkowego z restauracją zasilającego lokalną bazę noclegową i gastronomiczną miasta U." nie przeszedł pozytywnie oceny merytoryczno - technicznej z powodu nieuzyskania wymaganej liczby punktów lub niespełnienia poszczególnych kryteriów, wskazanych w karcie oceny merytoryczno technicznej. Skarżąca od powyższego pisma wniosła protest. Organ stwierdził, że w zakresie Kryterium zasadnicze specyficzne (punktowane) nr 2: " Wpływ projektu na rozwój turystyki w regionie ", protest należy rozpatrzyć pozytywnie. Ekspert nr 2 w uzasadnieniu oceny umieścił informację o przyznaniu łącznie 3 punktów, natomiast ostatecznie przyznał 2 punkty, a wobec powyższego ocena eksperta nie była spójna z informacją dotyczącą przyznanej punktacji zamieszczoną w uzasadnieniu oceny. Nadto, Instytucja stwierdziła, że ocena zawiera treści, które same w sobie są nieczytelne, jak i niepowiązane z elementami podlegającymi ocenie w przedmiotowym kryterium, zatem ocena nie została przeprowadzona przez eksperta nr 2 w sposób prawidłowy i z należyta starannością. Odnosząc się do stanowiska Wnioskodawcy dotyczącego braku przyznania przez obydwu ekspertów maksymalnej możliwej liczby punktów Instytucja zwróciła uwagę, że obydwaj eksperci przyznali 2 pkt na 4 możliwe co oznacza, że projekt ma wpływ na rozwój turystyki w regionie jednak nie można go uznać za w pełni spełniający warunki określone warunkami konkursu. Obydwaj eksperci szczegółowo uzasadnili swoje stanowisko, a także podali powody obniżenia punktacji, co było zgodne z Regulaminem. Nadto Instytucja rozpatrująca protest stwierdziła, że w trakcie trwania konkursu nie zostały zmienione dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego. Wobec powyższego stwierdzono, że ocena zgodności projektu nie została przeprowadzona przez eksperta nr 2 w sposób właściwy ze względu na brak spójności. W związku z tym wniosek Spółki został przywrócony do oceny merytoryczno -technicznej celem ponownej oceny kryterium zasadniczego podstawowego (punktowanego) nr 2. Instytucja rozpatrująca protest stwierdziła, że w zakresie Kryterium zasadniczego specyficznego (punktowanego) nr 5: "Efekty wynikające z realizacji projektu", protest był niezasadny. Analizując karty oceny merytoryczno - technicznej przedmiotowego wniosku o dofinansowanie Instytucja rozpatrująca protest stwierdziła, że ocena merytoryczno -techniczna w zakresie efektów wynikających z realizacji projektu, została przeprowadzona w sposób prawidłowy i była adekwatna do informacji, jakie zostały przedstawione we wniosku o dofinansowanie. Eksperci odnosząc się do zapisów zawartych we wniosku uzasadnili powody, które wpłynęły na obniżenie oceny efektów wynikających z realizacji projektu. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Ś. Centrum Przedsiębiorczości poinformowało skarżącą, że jej wniosek o dofinansowanie nie przeszedł pozytywnie ponownej oceny merytoryczno-technicznej z powodu nieuzyskania wymaganej liczby punktów lub niespełnienia poszczególnych kryteriów wskazanych w karcie oceny merytoryczno - technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę na powyższą informację stwierdził, że ocena projektu przedstawionego przez skarżącą przeprowadzona została w sposób nienaruszajacy prawa, w związku z czym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga w odniesieniu do kryterium merytoryczno -technicznego zawiera w istocie polemikę z organem w zakresie dotyczącym samego wyniku oceny projektu, jaka przeprowadzona została przez organ. Sąd wskazał, że kryteria wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007-2013, na podstawie których dokonywano oceny wniosków złożonych w konkursie zamkniętym w ramach Priorytetu III "Turystyka" Działanie 3.1 "Infrastruktura zaplecza turystycznego", Poddziałanie 3.1.1 "Infrastruktura zaplecza turystycznego/przedsiębiorstwa", mają z założenia charakter ocenny i na tyle ogólny, by umożliwiały porównanie wszystkich zgłoszonych projektów. Kryteria są jednakowe dla wszystkich potencjalnych projektów startujących w konkursie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji projekt skarżącej został oceniony w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjantów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu. Ocena była rzetelna i bezstronna. Sąd wskazał, że z Regulaminu Konkursu, załącznika nr 6 "Kryteria wyboru projektów do Szczegółowego opisu priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007 -2013, Podręcznika Procedur Wdrażania Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007 -2013 oraz Regulaminu Prac Komisji Oceny Projektów oceniającej projekty złożone w ramach RPO WSL do Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia RPO WSL ocena każdego kryterium była przeprowadzona zgodnie z przepisami. Liczby przyznanych punktów przez ekspertów wynikały z przedstawionych przez każdego z nich uzasadnienia. Ponadto Sąd wskazał, że procedura odwoławcza nie służy uzupełnieniom, czy modyfikacjom wniosku aplikacyjnego. Ma on służyć jedynie ponownej ocenie, czy wniosek został zweryfikowany w zgodzie z obowiązująca procedurą. Ocena merytoryczno - techniczna została przeprowadzona w sposób prawidłowy i była adekwatna do informacji jakie zostały przedstawione we wniosku o dofinansowanie. Sąd stwierdził, że eksperci odnosząc się do zapisów zawartych we wniosku uzasadnili powody, które wpłynęły na obniżenie oceny. Sąd uznał, że ocena skarżącej o konieczności przyznania wnioskowi większej liczby punktów w ramach kryteriów nr 2 i 5 jest w realiach rozpoznawanej sprawy jest subiektywna. Instytucja Zarządzająca zachowała zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniła przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. Sp. z o.o., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego polegające na zaniechaniu zebrania materiału dowodowego, braku wyczerpującego wyjaśnienia kwestii rozbieżności w przeliczeniu punktów przyznanych przez jednego z ekspertów oceniającego projekt oraz błędne przyjęcie zasady zupełnie swobodnej oceny spełniania kryteriów projektów przez ekspertów; II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 30b ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst. jedn. Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm., dalej jako u.z.p.p.r.). W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w żaden sposób nie odniósł się do podstawowego zarzutu skarżącej, ani też w żaden sposób tej kwestii nie zbadał, tj. skąd wynika rozbieżność ilości przyznanych punktów przez eksperta nr 2. Sąd wskazał w uzasadnieniu, że ekspert nr 2 w uzasadnieniu, co do ilości przyznanych punktów stwierdza, że przyznaje trzy punkty, natomiast w ogólnej ocenie tych punktów jest dwa. W przypadku gdy oceniający poprawnie podliczyłby przyznane punkty wynikające z uzasadnienia eksperta wówczas przedmiotowy projekt uzyskałby wymaganą ilość punktów, a tym samym zasadne byłoby wydanie odmiennej decyzji w zakresie dofinansowania zgłoszonego projektu. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjna brak uzyskania przez projekt wymaganej ilości punktów wynikał z nieścisłości, błędów rachunkowych popełnionych w ramach dokonywanej oceny, a nie był jedynie prostą konsekwencją dokonanych ocen, które nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Ś. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. oraz art. 30b ust. 2 pkt 1 u.z.p.p.r. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 106 p.p.s.a., należy wskazać, że skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego winna czynić zadość nie tylko ogólnym wymogom pisma w postępowaniu sądowym (art. 46 § 1, 2 i 3, art. 47 § 1 i 2, art. 57 § 1 p.p.s.a.), ale także zawierać co najmniej dokumenty, wymienione w art. 30c ust. 2a u.z.p.p.r. Stosownie do art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarżący jest bowiem zobowiązany złożyć wraz ze skargą kompletną dokumentację, która zgodnie z art. 30c ust. 2a u.z.p.p.r., dodanym nowelą z dnia 19 kwietnia 2013 r., obejmuje: 1) wniosek o dofinansowanie, 2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3, 3) wniesiony protest, 4) informację, o której mowa w art. 30b ust. 9 albo art. 30i pkt 1 oraz ewentualne załączniki. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej czynności na podstawie akt sprawy, które de facto są gromadzone przez skarżącego. Okoliczność ta, jak należy wnioskować z treści art. 30e u.z.p.p.r., nie pozbawia sądu pierwszej instancji możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu. Niemniej jednak dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził przedmiotowego postępowania, co w świetle powołanego przepisu nie narusza prawa i czyni zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. niezasadnym. Na marginesie powyższych rozważań wypada jedynie podnieść, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela wynikającą z treści skargi kasacyjnej konkluzję, iż uregulowana w u.z.p.p.r. procedura rozpoznawania wniosków o dofinansowanie nie zwalnia podmioty odpowiedzialne za wdrażanie programów unijnych od obowiązku podejmowania takich działań procesowych, które przyczynią się do efektywnego rozdziału tych środków. Niemniej jednak naruszenie procedur przez organ musi być każdorazowo wykazane przez skarżącego, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się wyłącznie do przedstawienia w sposób wybiórczy własnej oceny projektu, notabene odmiennej od dokonanej przez powołanych ekspertów, bez wykazania, w jaki sposób narusza ona prawo. Co z kolei uniemożliwia przeprowadzenia rozważań w zakresie objętym kontrolą sądowoadministracyjną. Trzeba bowiem pamiętać, iż kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona. Sąd pierwszej instancji nie jest uprawniony do weryfikacji dokonanej przez ekspertów oceny pod względem merytorycznym, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organ w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów u.z.p.p.r. (np. art. 26 ust. 2 i art. 31 ust. 1), a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów. W stanie sprawy wnosząca skargę kasacyjną wskazuje na nieprawidłowości w punktacji dokonanej przez eksperta nr 2, co mogłoby wskazywać na naruszenie któregoś z wymienionych kryteriów oceny, jednak trzeba zauważyć, iż ponowna ocena dokonana przez eksperta, w związku z pozytywnie rozpatrzonym protestem, wyeliminowała wcześniejszą niejasność (niespójność) w tym zakresie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku ekspert nr 2 dokonując ponownie oceny projektu wskazał, iż z uwagi na bardzo ogólny zapis wniosku o dofinansowanie w części dotyczącej wpływu na zwiększenie ruchu turystycznego w regionie brak jest podstaw do przyznania punktów. Oceniając z kolei wniosek z punktu przyczynienia się do podniesienia atrakcyjności turystycznej miejscowości, ekspert stwierdził, iż projekt w niewielkim stopniu przyczyni się do podniesienia atrakcyjności (stanowi uzupełnienie istniejącego już zaplecza turystycznego), ośrodek wypoczynkowy z restauracją nie jest obiektem unikatowym i w związku z tym przyznał 1 pkt. Natomiast, wypowiadając się co do wpływu projektu na ograniczenie sezonowości oferty turystycznej miejscowości, z uwagi na nie wystąpienie sezonowości ekspert przyznał 1 pkt. Łącznie ekspert przyznał 2 pkt, co znalazło wyraz w ogólnej ocenie projektu. Zatem, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, ponowna ocena eksperta nr 2 jest spójna. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 30b ust. 2 pkt 1 u.z.p.p.r., w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 19 kwietnia 2013 r., należy wskazać, że przepis ten wprowadza pojęcie "negatywnej oceny" projektu, która pozwala na uruchomienie trybu odwoławczego przed właściwą instytucją zarządzającą, a w dalszej perspektywie – na wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu, przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu. Protest jest wnoszony do właściwej instytucji zarządzającej. Natomiast zgodnie z art. 30b ust. 2 pkt 1 u.z.p.p.r. negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący, w ramach której projekt nie uzyskał minimum punktowego lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być zakwalifikowany do dofinansowania lub skierowany do kolejnego etapu oceny. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia organ poinformował wnioskodawcę, iż jego projekt nie przeszedł pozytywnie oceny merytoryczno - technicznej z powodu nieuzyskania wymaganej liczby punktów lub niespełnienia poszczególnych kryteriów, wskazanych w karcie oceny merytoryczno technicznej, co z kolei pozwoliło na wniesienie środka zaskarżenia w postaci protestu. W następstwie jego rozpoznania przez instytucję zarządzającą, projekt został poddany ponownej ocenie merytoryczno – technicznej, która zakończyła się wydaniem ponownie negatywnej oceny. Wnioskodawca, mimo błędnego pouczenia, wniósł następnie skargę do sądu, który rozpoznał ją merytorycznie. Oznacza to, że wnosząca skargę kasacyjną wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia. Notabene okoliczność wyczerpania trybu odwoławczego przed instytucją zarządzającą była przedmiotem szczególnego badania przez Sąd pierwszej instancji, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. W tych okolicznościach za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 30b ust. 2 pkt 1 u.z.p.p.r. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.