II GSK 715/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Spółki z o.o. w Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 grudnia 2013 r.; sygn. akt V SA/Wa 2431/13 w sprawie ze skargi Z. Spółki z o.o. w Z. na czynność Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia w przedmiocie zgłoszenia do rejestru podmiotów wykluczonych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2431/13 odrzucił skargę Z. Sp. z o.o. w Z. z [...] października 2013 r. na czynność Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia (dalej: CSIOZ) dotyczącą zgłoszenia do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych może być objęte przedmiotem sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: ppsa). W ocenie Sądu skarżona czynność Instytucji Wdrażającej, jaką jest zgłoszenie beneficjenta do rejestru podmiotów wykluczonych prowadzonego przez Ministra Finansów nie należy do żadnej z kategorii spraw wymienionych w treści art. 3 ppsa. W konsekwencji powyższego, zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych nie może również stanowić czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, gdyż czynność ta nie spełniia warunków, jakim powinien odpowiadać akt, aby mógł być uznany za podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd I instancji powołał się na przepis art. 207 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r, poz. 885 ze zm.; dalej: Ufp), zgodnie z którym beneficjent środków europejskich zostaje obligatoryjnie wykluczony z możliwości ich otrzymania w razie zaistnienia przesłanki wskazanej w tym przepisie. W ocenie Sądu, niewypełnienie warunku w postaci zwrotu w zakreślonym terminie środków tytułem nałożonej korekty finansowej w myśl art. 207 ust. 4 pkt 3 Ufp stanowi przesłankę do wykluczenia beneficjenta z możliwości otrzymywania środków na realizację programów finansowanych, m.in. ze środków europejskich. Zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych jest jedynie czynnością materialnotechniczną pozbawioną cech bezpośredniego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu niepodległego organizacyjnie organowi dokonującemu tego zgłoszenia. Sąd I instancji podkreślił, że czynność ta jest wyłącznie stwierdzeniem - kierowanym do organu prowadzącego rejestr - zaistnienia przesłanki wyrażonej w art. 207 ust. 4 Ufp, a dokonywany na tej podstawie wpis pełni jedynie funkcję informacyjną. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wykluczenie z możliwości otrzymania środków europejskich następuje z mocy prawa i istnieje niezależnie od zgłoszenia podmiotu do rejestru. Zatem samo zgłoszenie nie determinuje wykluczenia, które powstało w chwili, kiedy decyzja określająca kwotę przypadającą do zwrotu stała się ostateczna (art. 207 ust. 9 Ufp). Postanowienie Sądu I instancji zaskarżyła spółka Z. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ppsa, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 4 ppsa poprzez przyjęcie, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jej odrzucenie, podczas gdy zgłoszenie beneficjenta do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymywania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich może być zaliczone do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa i podlega kontroli działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 3 § 1 ppsa, a także przyjęcie, że takie zgłoszenie nie stanowi żadnej z form działania administracji publicznej i w konsekwencji nie ma możliwości zaskarżenia tej czynności w drodze skargi do sądu administracyjnego; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 207 ust. 4 pkt 3 oraz ust. 7 Ufp poprzez wadliwe zastosowanie art. 207 ust. 4 pkt 3 Ufp polegające na tym, że CSIOZ zgłosił beneficjenta do rejestru podmiotów wykluczonych bez podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie tego, czy beneficjent w ogóle podlega wykluczeniu, co przesądza o pominięciu przepisu art. 207 ust. 7 Ufp ustanawiającego desygnat podmiotów, które mimo występowania przesłanek z art. 207 ust. 4 nie podlegają wykluczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna została w sprawie oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 ppsa. Wobec rozstrzygnięcia Sądu I instancji strona skarżąca kasacyjnie sformułowała zarówno zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest w sprawie kwestionowane to, że wobec nieprawidłowości w realizacji projektu współfinansowanego ze środków europejskich, wydana została wobec Spółki decyzja ostateczna, określająca obowiązek zwrotu przyznanych środków. Przepis art. 207 ust. 4 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, stanowiący o okresowym wykluczeniu beneficjenta z możliwości otrzymania środków, łączy tę sankcję z zaistnieniem przesłanek zwrotu środków, odsyła bowiem wprost do sytuacji określonej w ust. 1 tego artykułu, tj. wykorzystania ich niezgodnie z przeznaczeniem. Stosowanie zaś do wymienionej sankcji wykluczenia, ustawodawca uzależnił ją od zaistnienia sytuacji wymienionych w pkt 1-4 ust. 4 art. 207 ustawy o finansach publicznych, w tym od niedokonania zwrotu środków w terminie. Faktycznych i prawnych podstaw oraz źródeł nałożenia sankcji administracyjnej wykluczenia poszukiwać zatem należy w okolicznościach i zdarzeniach, które stanowiły podstawę żądania od skarżącej Spółki zwrotu środków, a w konsekwencji podstawę wydania decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 207 ust. 9 Ufp, stanowiącej następnie, zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 2 w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 23 czerwca 2010 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. z 2010 r., Nr 125, poz. 846, dalej: rozporządzenie MF z 23 czerwca 2010 r.), podstawę zgłoszenia wpisu do rejestru podmiotów wykluczonych. W odniesieniu do decyzji z [...] maja 2012 r. o zwrocie, Spółka, która nie była pozbawiona prawa do wystąpienia ze skargą na to rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego oraz wywołania kontroli jego zgodności z prawem, nie skorzystała z przysługującego jej środka prawnego zmierzającego do podważenia zgodności z prawem tej decyzji i w efekcie do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, co w konsekwencji skutkowałoby również uchyleniem związanej z nią administracyjnej sankcji wykluczenia. W przypadku zatem stwierdzenia przez Instytucję Wdrażającą zaistnienia ww. przesłanki wykluczenia beneficjenta, konieczne jest dokonanie odpowiedniego zgłoszenia do rejestru podmiotów wykluczonych. Zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia MF z 23 czerwca 2010 r. Instytucja Wdrażająca zgłosiła podmiot podlegający wpisowi do rejestru, zaś Minister Finansów na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia dokonał wpisu podmiotu wykluczonego do rejestru oraz, na podstawie § 5 rozporządzenia, poinformował Spółkę o dokonanym wpisie. Z treści przepisów rozporządzenia w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych jest czynnością materialno-techniczną, pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, niepodległego organizacyjnie organowi dokonującemu tego zgłoszenia. Czynność ta jest jedynie kierowanym do organu prowadzącego rejestr stwierdzeniem zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 207 ust. 4 Ufp. Dokonywany zaś w oparciu o zgłoszenie wpis w rejestrze określonego podmiotu ma wyłącznie funkcję informacyjną i jest prawną konsekwencją zaistnienia prawnej podstawy takiego wpisu. Wykluczenie z możliwości otrzymania środków europejskich - jak słusznie stwierdził Sąd I instancji - następuje z mocy prawa i istnieje niezależnie od zgłoszenia podmiotu do rejestru. Samo zgłoszenie nie ma zatem wpływu na stan wykluczenia, w którym znajduje się beneficjent. Tak więc zgłoszenie Spółki do rejestru podmiotów wykluczonych nie może zostać uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.