II GSK 577/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 953/13 w sprawie ze skargi J. Spółki z o.o.w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 953/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W., o rozpoznaniu skargi J. Spółki z o.o. w R., uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z [...] czerwca 2013 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] stycznia 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Z. G. udzielił J. Spółce z o.o. z siedzibą w R. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubuskiego na okres 6 lat. Wnioskiem z [...] maja 2012 r. J. Spółka z o.o. z siedzibą w R. zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej w R. o przedłużenie powyższego zezwolenia. Postanowieniem z [...] maja 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w R. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w Z. G. z [...] stycznia 2007 r. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej Dyrektor Izby Celnej w R. postanowieniem z [...] września 2012 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 951/12, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Celnej w R. z [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. WSA uznał, że wobec braku notyfikacji przepisów technicznych zawartych w u.g.h., do których należy również art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej u.g.h.), przepis ten nie mógł być stosowany w stosunku do podmiotów gospodarczych ubiegających się o przedłużenie posiadanych 6-letnich zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. W konsekwencji Sąd uznał, że wydanie orzeczenia na podstawie art. 165a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613; dalej O.p.) w zw. z art. 138 ust. 1 u.g.h. było co najmniej przedwczesne. Skoro bowiem art. 138 ust. 1 u.g.h. jako sprzeczny z przepisami wspólnotowymi nie może być potraktowany jako obowiązujący, nie mógł on stanowić podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Tym samym wydanie zaskarżonego orzeczenia z powołaniem się na art. 165a § 1 O.p. w zw. z art. 138 ust. 1 u.g.h. stanowiło o naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Zdaniem WSA skutkiem uznania za przepis techniczny unormowania prowadzącego do zakazu przedłużania wydanych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych będzie obowiązek organu pominięcia przy rozpoznawaniu wniosku o przedłużenie zezwolenia, uznanego za techniczny przepisu art. 14 i 138 ust. 1, ale także przepisu art. 144 u.g.h., który pozbawia mocy poprzednio obowiązującą ustawę z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.; dalej u.g.z.w.) w zakresie, w jakim regulowała ona zasady i tryb przedłużania zezwoleń na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych. Odstąpienie od zastosowania wyłącznie przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. nie zmieniłoby bowiem sytuacji w zakresie skutków właściwych dla przepisów technicznych w świetle przedstawionych wyżej rozważań o tyle, że wobec braku w u.g.h. przepisów prawa materialnego, pozwalających na przedłużenie tego rodzaju zezwoleń, nie byłoby możliwe merytoryczne rozpoznanie wniosku. Prowadziłoby to zaś do skutku sprzecznego z zasadą niestosowania przepisów technicznych wydanych z pominięciem trybu obowiązkowej notyfikacji. Jednocześnie sąd wskazał, że spółka wniosek o przedłużenie zezwolenia – udzielonego pod rządami poprzednio obowiązującej u.g.z.w. – złożyła w [...] maja 2012 r. Skoro obowiązujące w dniu złożenia wniosku przepisy u.g.h., mające charakter przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, uniemożliwiły merytoryczne rozważenie zasadności jej wniosku, to ich niestosowanie w stosunku do spółki powinno skutkować rozpatrzeniem wniosku o przedłużenie zezwolenia w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące poprzednio. Powyższy wyrok uprawomocnił się 7 maja 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w R. decyzją z [...] czerwca 2013 r. odmówił przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielonego decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w Z. G. z [...] stycznia 2007 r. Zdaniem organu z dniem [...] lutego 2013 r. wygasło zezwolenie, o którego przedłużenie ważności występowała strona, co stanowi przeszkodę do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż brak jest podstaw prawnych do przedłużenia terminu ważności zezwolenia, którego termin już upłynął. Dyrektor Izby Celnej w R. decyzją z [...] września 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej w R. organ pierwszej instancji – z uwagi na fakt, iż z dniem [...] lutego 2013 r. wygasło zezwolenie, o którego przedłużenie ważności występowała strona – zasadnie przyjął, że niemożliwym jest wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w R. w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do przedłużenia terminu ważności zezwolenia, którego termin już upłynął. Organ uznał, że zezwolenie o przedłużenie, którego wnioskowała strona wygasło z dniem [...] lutego 2013 r., a więc w okresie przed zapadnięciem wyroku w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w G. W., tj. przed [...] marca 2013 r. i do wygaśnięcia tego zezwolenia nie doszło na skutek jakichkolwiek działań organu, ale w związku z upływem okresu czasu na jaki go udzielono. Organ podkreślił, że pierwotne rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w ciągu 6 dni od wpływu wniosku strony, a ponowne jego rozpatrzenie po zwrocie akt z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nastąpiło w ciągu 30 dni, czyli zgodnie z art. 139 § 1 O.p., jak i art. 36 ust. 3 w związku z art. 34 u.g.z.w., na którą powołuje się strona. Jednocześnie zdaniem organu nierozstrzygnięcie wniosku w ustawowym terminie na korzyść strony, nie może stanowić podstawy do pozytywnego rozpatrzenia obecnego odwołania, gdyż jak wskazano wcześniej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubuskiego w 48 punktach gier na automatach o niskich wygranych wydane przez Dyrektora Izby Skarbowej w Z. G. decyzją z [...] stycznia 2007 r. na okres 6 lat utraciło swoją ważność z dniem [...] lutego 2013 r. Tym samym skoro zezwolenie - o przedłużenie którego wnioskowała strona - wygasło, to brak jest przedmiotu sporu, więc zasadnym stało się odmówienie przedłużenia spornego zezwolenia. WSA w G. W. uwzględnił skargę spółki. WSA stwierdził, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w G. W. z 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 951/12, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie WSA w sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego po wydaniu powyższego wyroku, tym samym w całej rozciągłości pozostała aktualna ocena prawna zawarta w uzasadnieniu tego orzeczenia i wskazania co do dalszego postępowania. Z wyroku WSA z 13 marca 2013 r. wynika, że do wniosku skarżącej spółki o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych powinna mieć zastosowanie u.g.z.w. Z art. 36 ust. 3 u.g.z.w. wynika, że warunkiem przedłużenia zezwolenia jest złożenie wniosku w terminie nie później niż na 6 miesięcy przed wygaśnięciem zezwolenia i nie wcześniej niż na rok przed upływem tero terminu. Skarżąca złożyła wniosek o przedłużenie zezwolenia z zachowaniem tego terminu. Prawnie indyferentna dla możliwości przedłużenia zezwolenia – w przypadku złożenia wniosku w terminie określonym w art. 36 ust. 4 u.g.z.w. – pozostaje zatem kwestia, czy w dacie wydawania decyzji doszło już do wygaśnie zezwolenia ze względu upływ 6-letniego terminu, na który zostało udzielone zezwolenie. Strona nie może bowiem ponosić konsekwencji tego, iż organ nie wydał decyzji przed upływem terminu wygaśnięcia zezwolenia albo ją wydał, ale została ona następnie uchylona przez sąd w związku ze stwierdzeniem, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia obowiązującego prawa, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem WSA wykładnia zawarta w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pozostaje w sprzeczności z art. 2 Konstytucji. Sąd I instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji jest wadliwa. Organ bowiem wydał decyzję merytoryczną, rozstrzygającą co do istoty sprawy, odmówił bowiem przedłużenia zezwolenia powołując się na art. 207 § 1 O.p., w sytuacji gdy w istocie merytorycznie nie rozpoznał sprawy, nie zbadał bowiem przesłanek do przedłużenia zezwolenia, a jedynie powołał się na bezprzedmiotowość dalszego postępowania (brak przedmiotu postępowania ) w związku z wygaśnięciem zezwolenia, które nastąpiło w toku postępowania. W takim przypadku organ powinien był umorzyć postępowanie na podstawie art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej. Tym samym sentencja decyzji jest nieadekwatna do uzasadnienia i przyczyn rozstrzygnięcia, które miały charakter formalny. WSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, Dyrektor Izby Celnej w R. powinien zastosować się do wskazań co do dalszego toku postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 951/12 . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie skargi do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 153 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że organ nie jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wcześniejszym orzeczeniu Sądu, a dotyczącym niniejszej sprawy, podczas gdy w sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego i prawnego uniemożliwiająca zastosowanie się do wcześniejszych wskazań Sądu; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 207 O.p. poprzez uznanie, że organ nie mógł odmówić przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, lecz winien umorzyć postępowanie. Organ uznał, że zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wygasło [...] lutego 2013 r., a więc przed zapadnięciem wyroku WSA i do wygaśnięcia tego nie doszło na skutek jakichkolwiek działań organu celnego, ale w związku z upływem czasu, na jaki udzielono tego zezwolenia. Skoro zatem zezwolenie wygasło, to w chwili orzekania brak było przedmiotu sporu. W konsekwencji organ zasadnie odmówił przedłużenia zezwolenia, powołując się na art. 207 O.p. w związku z art. 8 u.g.h., nie zaś umarzając postępowanie, jak uzasadnia WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się jedynie do tego, czy organ zastosował się do poglądu prawnego i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 951/12. W wyroku tym Sąd jednoznacznie stwierdził, iż mający w sprawie zastosowanie art. 138 ust. 1 u.g.h. jest przepisem "technicznym" w rozumieniu dyrektywy 98/34 i stosowany być nie mógł. Stąd też w toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organu będzie rozpatrzenie wniosku strony o przedłużenie zezwolenia na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Organ rozpoznając ponownie sprawę do tych zaleceń Sądu się nie zastosował, gdyż zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. odmawiającą stronie skarżącej przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych z powołaniem się na art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 8 u.g.h. W tej sytuacji Sąd I instancji trafnie stwierdził, iż organ naruszył art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, po wydaniu wyroku przez Sąd w dniu 13 marca 2013 r. nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego i prawnego w tej sprawie, gdyż stan ten był taki sam. W szczególności Sądowi I instancji znana była okoliczność, że zezwolenie, o którego przedłużenie wystąpiła strona skarżąca, wygasło z dniem [...] lutego 2013 r., a więc w okresie przed wydaniem wyroku w dniu 13 marca 2013 r. Trudno zatem podzielić prezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, iż "doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego uniemożliwiającego zastosowanie się do wcześniejszych wskazać Sądu". Niezależnie od powyższego ta ostatnia okoliczność nie miała żadnego znaczenia w sprawie, gdyż – jak to trafnie stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku – strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia w ustawowym terminie. Należy też podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż skoro organ rozpoznał sprawę merytorycznie (odmówił przedłużenia zezwolenia), to uzasadnienia takiej decyzji nie mogła stanowić okoliczność, iż przedmiot postępowania – decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności już nie istnieje. Ta ostatnia przesłanka jest bowiem wyłącznie przesłanką procesową i uzasadnia umrozenie postępowania na podstawie art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej. Nie oznacza to oczywiście, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy organ powinien umorzyć postępowanie, gdyż – jak wynika z zaleceń Sądu I instancji zawartych w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. powinien rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.