I OSK 935/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 622/13 w sprawie ze skargi A. N. i Z. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 622/13 oddalił skargę A. N. i Z. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 28 marca 2008 r. A. N. wystąpiła do Wójta Gminy Ciepielów o zwrot działki położonej w miejscowości C., powiat [...], oznaczonej aktualnie jako działka o nr [...] o pow. [...]ha lub wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Starosta Radomski orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako część działki nr [...] w granicach odpowiadających obecnie części działki nr [...] o pow. [...]ha oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części działki nr [...] w granicach odpowiadających w części gruntu przejętego jako mienie opuszczone i w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną w dacie wywłaszczenia nr [...] o pow. [...]ha. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. N. i Z. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] września 1967 r. wywłaszczono na rzecz Państwa na potrzeby Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Dyrekcji Budownictwa Rolniczego w Kielcach z nieruchomości o powierzchni [...]ha położonej w C. przy ul. [...], ujawnionej w zbiorze dokumentów Państwowego Biura Notarialnego w Iłży pod nr [...] jako własność S. i S. małżonków S. część nieruchomości o powierzchni [...]ha oraz orzeczono o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z dnia [...] października 1991 r. Wojewoda Radomski stwierdził nabycie z mocy prawa nieruchomości nabytych na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1967 r. wyszczególnionych na wskazanych kartach inwentaryzacyjnych – w tym wskazaną działkę nr [...] o pow. [...]ha. Oględziny przeprowadzone w sprawie wykazały, że w chwili obecnej część nieruchomości od ul. [...] ogrodzona jest siatką metalową bez podmurówki, zabudowana domem jednopiętrowym murowanym. Pomiędzy domem, a posesją nr [...] znajduje się utwardzony asfaltem wjazd szerokości około 3 metrów na długości budynku. Za domem stoją cztery drewniane komórki i budynek murowany. Działka w części niezabudowanej porośnięta jest trawą, a przy ogrodzeniu metalowym rosną drzewa. W ocenie organu ze zgromadzonego materiału wynika, że realizacja celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej tj. budowa wodomistrzówki – budynku biurowo-mieszkalnego przeznaczonego dla służb wodno-melioracyjnych przewidziana była na rok 1968. Budowa obiektu została zakończona w roku 1969, a w budynku tym znajdowały się lokale mieszkalne oraz pomieszczenie biurowe (zeznania świadka R. N.). Obecnie znajdują się tam tylko lokale mieszkalne wynajmowane przez gminę C. W ocenie organu Skarb Państwa zrealizował cel wywłaszczenia w terminach określonych przez ustawę, co winno skutkować odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Za prawidłowe organ odwoławczy uznał także umorzenie postępowania w zakresie żądania odszkodowania. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli Z. S. i A. N., zarzucając naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niedostateczne rozpoznanie całokształtu okoliczności sprawy, w tym także faktów istotnych dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia; 2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organu administracji; 3) art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuprawnione stwierdzenie, że realizacja celu w postaci budowy wodomistrzówki została spełniona oraz oparcie tych twierdzeń przez organ na podstawie zeznań jednego świadka oraz wójta gminy C. z zaniechaniem przeprowadzenie innych dowodów w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że działka, która stanowiła przedmiot wywłaszczenia została oznaczona nr ewidencyjnym [...]. Pozostała część działki należącej do małżonków S. została oznaczona numerem ewidencyjnym [...]. Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1967 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lipsku ustalono szczegółową lokalizację wodomistrzówki na działce o powierzchni [...]m2 oznaczonej na mapie literami ABCDEA. W skład terenu przeznaczonego pod budowę tego obiektu weszły działki ewidencyjne – [...] – pow. [...]m2 - działka wywłaszczona oraz działka nr [...] o pow. [...]m2 - stanowiąca mienie opuszczone – zgodnie z mapą zarejestrowaną pod numerem [...]. Fakt, że organ wnioskował o wywłaszczenie całej działki o powierzchni [...]m2, a potem dokonał zmiany i wywłaszczył tylko część działki o pow. [...]m2 nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Również fakt, iż pierwotnie pod teren inwestycji planowano przeznaczyć [...]m2, następnie zmniejszono tę powierzchnię do [...]m2, a ostatecznie pod teren przedmiotowej inwestycji przeznaczono powierzchnie [...]m2 nie ma żadnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutów, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany Sąd I instancji stwierdził, że co prawda nie zostały zachowane dokumenty dotyczące realizacji procesu budowy obiektu wodomistrzówki, to jednak z zebranego materiału dowodowego (zeznania świadka R. N., wyjaśnienia Z. S.) wynika, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w 1969 r. Budynek ten w znacznej części był wykorzystywany do celów mieszkalnych dla osób pracujących w gminie w C., a w części przez okres około roku, był wykorzystywany dla celów biurowych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pojęcia "wodomistrzówki" nie można utożsamiać tylko do obiektu administracyjnego. Pod tym pojęciem należy również rozumieć budynek, który może służyć też do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób pracujących w organach administracji w sposób bezpośredni, czy też pośredni związanych z szeroko rozumianymi sprawami wodnymi (zaopatrzenie, melioracja). W wybudowanym budynku zamieszkiwał między innymi M. N., który zajmował się sprawami melioracji, a przez krótki czas znajdowały się biura melioracji. Taki cel mieszkaniowy zakładany był w decyzji o lokalizacji obiektu z [...] kwietnia 1965 r., gdzie wskazuje się, że przy realizacji winny być zachowane warunki – projekt budynku mieszkalnego WB 3195, budynku gospodarczego WB 3540. Nie można zatem stwierdzić, że został zrealizowany zupełnie inny obiekt budowlany, niż ten o którym mówiły ustalenia lokalizacyjne, które poprzedzały decyzję wywłaszczeniową. Zdaniem Sądu I instancji trafnie organ szukał znaczenia, sposobu wykorzystania obiektu zwanego "wodomistrzówka" powołując inne podobne obiekty np. agronomówka, leśniczówka. Według definicji słownika języka polskiego pod pojęciem budynku-leśniczówka określa się budynek zwykle w lesie, przeznaczony na biuro i mieszkanie leśniczego. W ocenie Sądu doszło do realizacji obiektu budowlanego, który był realizacją celu publicznego na który została wywłaszczona nieruchomość należąca do małżonków S. Fakt, iż obecnie przedmiotowe lokale mieszkalne są przedmiotem najmu i nie mają charakteru mieszkań dla pracowników gminy nie może stanowić podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Późniejsze wykorzystanie nieruchomości, po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości. Z tych też względów stanowisko skarżących, iż nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i istnieje podstawa do jej zwrotu, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Odnośnie zmian powierzchni i numeracji działek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wywłaszczona działka o ówczesnym numerze ewidencyjnym [...] częściowo wchodzi w skład działki ewidencyjnej o numerze [...], a pozostała część tej działki pochodziła z działki nr [...] – mienie opuszczone. Skarżący wskazali, iż wnoszą o zwrot działki nr [...], która jest mieniem gminnym i została zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym, zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej, co winno skutkować odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części jakiej pochodzi z wywłaszczonej działki nr [...] oraz umorzenia postępowania w zakresie zwrotu działki nr [...] w części w jakiej pochodzi z dawnej działki nr [...] mienie opuszczone, która to część nigdy nie była własnością małżonków S. i nie była przedmiotem wywłaszczenia. Sąd podkreślił, że skarżący w trakcie postępowania również wnosili o zwrot działki nr [...], która stanowi drogę. Organ w tym zakresie nie wydał rozstrzygnięcia, choć obecna działka nr [...] nie wchodziła w skład wywłaszczonej działki nr [...] co czyni bezprzedmiotowym w zakresie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ orzekając o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości prawidłowo umorzył postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość są odrębnymi postępowaniami. Pierwsze ma doprowadzić do odzyskania własności, drugie zaś do uzyskania ekwiwalentnego świadczenia w zamian za utraconą własność. W sytuacji gdy organ orzekł merytorycznie w przedmiocie żądania zwrotu nieruchomości, bezprzedmiotowym stało się orzekanie w zakresie odszkodowania. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w części w jakiej utrzymuje on w mocy decyzję Starosty Radomskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymaną następnie decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2013 r. w zakresie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wniósł Z. S., zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy w sprawie doszło do naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, polegającego na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w zakresie kwestionowanych przez skarżącego ustaleń realizacji celu publicznego, na który została wywłaszczona nieruchomość na podstawie decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] września 1967 r. w szczególności zaś: 1) wadliwe przeprowadzenie dowodów, w tym interpretacja zeznań świadka, które pociągnęły za sobą dalsze błędne ustalenia; 2) nieprawidłową oraz sprzeczną z pozostałym materiałem dowodowym ocenę zeznań świadka R. N. poprzez przyjęcie, że świadek zamieszkiwał w spornej nieruchomości oraz, że zamieszkiwały w niej osoby wykonujące funkcje związane z dostawą wody wodomistrzówce; 3) brak dopuszczenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów, przez co nie przeprowadzono w sposób właściwy postępowania dowodowego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej P.p.s.a., zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. jest nie uprawniony. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyrażone zaś w art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a, zasady odnoszą się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie zarzutu naruszenia powołanych przepisów, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Z materiału dowodowego wynika, że wybudowano budynek, w którym zgodnie ze znajdująca się w aktach sprawy decyzją o realizacji lokalizacji obiektu z [...] kwietnia 1965 r. mieściło się nie tylko biuro służb melioracyjnych a także mieszkania dla pracowników. We wspomnianej decyzji zastrzeżono, że przy realizacji winny być zachowane warunki – projekt budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. Zrealizowanie tego celu znajduje potwierdzenie w zeznaniach świadka R. N. złożonych w toku postępowania administracyjnegonie. Nie było zatem uzasadnionych podstaw do przeprowadzania przez organy administracji z urzędu dowodów w celu weryfikacji stawianych przez skarżącego kasacyjnie twierdzeń. Ciężar dowodu z art. 77 § 1 k.p.a. obciąża organ administracyjny. Jeśli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Organy administracji dołożyły należytej staranności w zbieraniu materiału dowodowego. Odnalazły w archiwach dokumenty pozwalające ustalić, że proces wywłaszczenia odbył się zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Wynika z nich, że wywłaszczenie nastąpiło na cel publiczny – budowa wodomistrzówki". Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, że "wymagania szczegółowości celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej jak i jego realizacja powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej nie z daty rzeczywistej kontroli. Inaczej rzecz ujmując im w dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być ujęty w decyzji wywłaszczeniowej (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13 Centralna Baza Orzeczeń NSA). Pogląd ten sąd orzekający w tej sprawie w pełni akceptuje bowiem od wywłaszczenia minęło 48 lat. Zebrane w materiale aktowym dokumenty jak również zeznanie świadków R. N. i Z. S. stanowią dostateczny dowód, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w 1969 r. Rację ma skarżący kasacyjnie, że R. N. nigdy nie mieszkał w wodomistrzówce. Świadek zeznał, że przejeżdżał w odwiedziny do ojca, który zatrudniony był przy melioracji i mieszkał w tym budynku. W niniejszej sprawie w przekazanych Sądowi aktach znajdują się wspomniane wyżej dowody, które dostarczały jednoznacznej informacji odnośnie wykorzystania budynku zgodnie z celem wywłaszczenia. Zatem zgłoszony przez skarżących kasacyjnie wniosek o przeprowadzenie kolejnego dowodu organy administracji zasadnie uznały za zbędny, co trafnie zaakceptował Sąd I instancji mając na uwadze treść art. 78 k.p.c. Strona zgodnie z tym przepisem posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, jednakże uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Konstrukcja przesłanki materialnoprawnej przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza, że do oceny zbędności nie można stosować zdarzeń przyszłych po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd I zasadnie nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art.7,77,i 78 k.p.a. uznać należy za nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.