I SA/Wa 1008/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Muzeum Narodowego w P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania Muzeum [...] w P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości położonej w Ś., gminie Ż., powiecie [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, dla których Sąd Rejonowy w J. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. C., S. C. i L. C. (spadkobiercy właściciela majątku w Ś., A. C.) wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie, że nieruchomość zespół [...] położony w S., gmina Ż., powiat [...], obejmująca działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha, dla których Sąd Rejonowy w J. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] oraz działkę nr [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w J. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.) – dalej jako dekretu o reformie rolnej. W uzasadnieniu wniosku strony podniosły, że przedmiotowy zespół [..] wbrew założeniom dekretu nie został wykorzystany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Pałac służył wyłącznie celom mieszkalnym i wypoczynkowym. W toku postępowania prowadzonego w pierwszej instancji organ ustalił, że majątek ziemski w skład, którego wchodził zespół [...], w chwili przejęcia go przez Skarb Państwa stanowił własność A. C.. Podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela majątku był wniosek [...] Urzędu [...] z dnia 10 października 1946 r. Wojewoda [...] wskazał, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej, na własność Państwa przechodziły z mocy prawa nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Dokonując oceny czy przedmiotowy zespół [...] stanowił część nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu organ pierwszej instancji badał czy ww. zespół był związany funkcjonalnie z częścią nieruchomości służącą produkcji rolnej oraz czy był lub mógł być miejscem działań związanych z gospodarka rolną (np. stanowiąc swoiste biuro majątku ziemskiego) Wojewoda [...] uznał, że majątek ziemski S. spełniał normę obszarową określoną w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, gdyż łączna jego powierzchnia wynosiła 999 ha, zatem majątek ten posiadał powyżej 100 ha powierzchni ogólnej. Dokonując oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem możliwości wykorzystania zespołu [..] w Ś. na cele reformy rolnej oraz ewentualnego powiązania funkcjonalnego tej części nieruchomości z częścią gospodarczą majątku organ uznał, że brak jest występowania związku funkcjonalnego pomiędzy częścią [...] a częścią gospodarczą majątku. Miejscem, z którego zarządzano nie był pałac, lecz budynek należący do zabudowań [,...], usytuowany poza zespołem [..] w części gospodarczej. Pałac pełnił funkcję wyłącznie mieszkalno-rekreacyjną. Służył właścicielom i gościom, pełniąc jednocześnie znaczącą funkcję kulturalną. W ocenie organu pierwszej instancji powyższe wskazuje na brak występowania związku funkcjonalnego, gdyż pałac z parkiem służyły wyłącznie do celów mieszkalno-wypoczynkowych i kulturalnych co oznacza również, że zespół [...] w Ś. został przejęty niezgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, gdyż sposób wykorzystania oraz przeznaczenie gruntów, które ten zespół obejmował nie było rolnicze. W związku z tym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdził, że nieruchomość zespół [...] położony w Ś., gmina Ż., powiat [...], obejmująca działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha, dla których Sąd Rejonowy w J. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] oraz działkę nr [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w J. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyło Muzeum [...] w P., podnosząc szereg zarzutów wobec rozstrzygnięcia. Rozpatrując odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołując się na treść przepisu art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, w odniesieniu do części zaskarżonej decyzji, zaistniała sytuacja, w której odwołanie złożył podmiot, któremu nie przysługuje legitymacja do jego wniesienia, to jest Muzeum [...] w P.. Zauważył, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. została doręczona przez organ obecnemu właścicielowi nieruchomości tj. Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Starostę [...] oraz Muzeum [...] w P., a także wnioskodawcom spadkobiercom byłego właściciela. Powołując się na treść przepisu art. 28 k.p.a., jak również wskazując, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o reformie rolnej stronami są byli właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy oraz aktualni jej właściciele i użytkownicy wieczyści. Organ odwoławczy uznał, że Muzeum [...] w P. nie posiada legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia od przedmiotowej decyzji w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie numerami [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Z akt sprawy, w tym wypisu z rejestru gruntów oraz odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika bowiem, że Muzeum [...] w P. jest jedynie użytkownikiem wymienionych działek. Oznacza to, iż interes Muzeum ma jedynie charakter interesu faktycznego, który to nie podlega ochronie na gruncie procedury administracyjnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyznał, że wprawdzie organ pierwszej instancji zasadnie przyznał przymiot strony Muzeum [...] w P., bowiem jest ono właścicielem jednej z działek będącej przedmiotem postępowania tj. działki nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], niemniej tylko w tym zakresie odwołującemu przysługuje interes prawny, w tym uprawnienie do wniesienia środka zaskarżenia. W konsekwencji odwołanie Muzeum [...] w P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. zostało rozpoznane w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi interesu prawnego Muzeum [...] w P. nie można wywieść z faktu bycia użytkownikiem działek nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Organ stwierdził, że interes prawny musi mieć bowiem charakter rzeczywisty, aktualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego. Organ odwoławczy zauważył, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, uregulowanym w art. 252-279 kodeksu cywilnego. Użytkownikowi przysługują dwa uprawnienia, które łącznie tworzą treść tego prawa: prawo używania przedmiotu użytkowania i pobierania z przedmiotu użytkowania pożytków. Zakres uprawnień użytkownika nieruchomości dowodzi, iż Muzeum [...] w P. nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], w części co do której przysługuje mu jedynie prawo użytkowania. Nie sposób także przyjąć iż Muzeum reprezentuje w tym zakresie Skarb Państwa, będącego właścicielem działek, bowiem brak jest przepisu prawa materialnego, który taką reprezentację by sankcjonował. W tym zakresie mają zatem zastosowanie ogólne reguły, wynikające z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. nr 115, poz. 741) – dalej jako u.g.n., zgodnie z którymi organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - w tym przypadku Starosta [...]. W świetle dokonanych ustaleń uznając brak legitymacji dla Muzeum [...] w P. do wniesienia odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Muzeum [...] w P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości położonej w Ś., gminie Ż., powiecie [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Muzeum [...] w P. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 202 ust. 1 i 2 u.g.n., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że ten nie uwzględnił przepisów prawa materialnego, to jest art. 202 ust. 1 i 2 u.g.n., zgodnie z którymi państwowe instytucje kultury, które na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. Nr 114, poz. 493, z 1994 r. Nr 121, poz. 591, z 1996 r. Nr 90, poz. 407 oraz z 1997 r. Nr 5, poz. 24 i Nr 106, poz. 680) uzyskały osobowość prawną nabywają z mocy prawa z dniem ich wpisu do rejestru instytucji kultury, użytkowanie wieczyste gruntów, którymi zarządzały w dniu 5 grudnia 1990 r., oraz własność położonych na nich budynków, innych urządzeń i lokali, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal zarządzają tymi gruntami. Za bezsporne skarżący uznał to, że Muzeum [...] w P. jest państwową instytucją kultury i że w dniu [...] grudnia 1990 roku zarządzało gruntami objętymi przedmiotowym postępowaniem. Wobec powyższego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien uwzględnić normę zawartą w art. 202 ust. 1 u.g.n. i zastosować ją w prowadzonym postępowaniu. Zdaniem skarżącego skoro wynik postępowania o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wiecznego może mieć wpływ na wynik postępowania o wznowienie postępowania podziałowego, organ po uzyskaniu takiej informacji winien zawiesić postępowanie wznowieniowe. Skarżący zauważył również, że zgodnie z art. 202 ust. 1 u.g.n. Muzeum [...] w P. z mocy samego prawa jest użytkownikiem wieczystym ww. działek. Ponadto zgodnie z tym przepisem uwłaszczenie instytucji kultury na podstawie tych przepisów następuje z mocy prawa z dniem wpisu do rejestru kultury danej instytucji kultury. Na uwłaszczenie to ani na jego datę nie ma więc wpływu organ wydający decyzję stwierdzającą nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz przeniesienie własności budynków i urządzeń usytuowanych na tym gruncie. Decyzja stwierdzająca nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa, która z natury rzeczy wydawana jest później, niż prawo to powstało, ma jedynie potwierdzić, że instytucja kultury już od określonej daty jest użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem położonych na nim budynków i urządzeń albo, że nim nie jest. Zdaniem skarżącego jeżeli pojawiają się roszczenia osób trzecich do przedmiotu uwłaszczenia, to w postępowaniu prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu o reformie rolnej, Muzeum [...] w P. będące z mocy prawa użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości ma tym bardziej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Reasumując Muzeum [...] w P. uznało, że ma w postępowaniu odwoławczym interes prawny, a nie tylko faktyczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Za bezsporne organ uznał to, że Muzeum [...] w P. nie przysługiwała legitymacja do złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...]. Zaznaczył również, że hipotetyczny, przyszły interes prawny skarżącego nie uprawnia do przyznania mu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Dodał również, że Muzeum nie potwierdziło żadnymi dowodami faktu złożenia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie art. 202 u.g.n. Nawet gdyby założyć że ww. wniosek został przez Muzeum złożony nie można z pewnością stwierdzić, że zostanie on pozytywnie załatwiony, a kontrola powyższego wiązałaby się z koniecznością oceny przez Ministra spełnienia przesłanek z art. 202 u.g.n. do której to czynności organ ten nie jest uprawniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W oparciu o art. 134 p.p.s.a. Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podstawę prawną rozstrzygnięcia utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem Wojewody [...] stanowił art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, bowiem jest jedynie użytkownikiem części działek, których dotyczy postępowanie administracyjne. Dokonując oceny zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego Sąd uznał, że jest ono zgodne z prawem. Stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym kontekście aktualne pozostaje stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wskazuje, że orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, iż w postępowaniach prowadzonych na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 194 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej stronami są byli właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy oraz aktualni jej właściciele i użytkownicy wieczyści. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 129/13). Z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy, w tym z wypisu z rejestru gruntów z dnia 28 maja 2009 r., sporządzonego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. wynika, że właścicielem działek o numerach ewidencyjnych nr [...] był i jest Skarb Państwa, a Muzeum [...] w P. przysługuje do wskazanych nieruchomości prawo użytkowania. Tytuł prawny przysługuje Muzeum [...] w P. jedynie do działki oznaczonej nr [...], co również potwierdza wypis z rejestru gruntów, oraz kopia wypisu aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1997 r., rep. A nr [...] na mocy, którego skarżący nabył własność przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzić zatem należy, że w dacie orzekania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skarżąca dysponowała tytułem prawnym jedynie co do działki nr [...], natomiast nie była właścicielką lub użytkownikiem wieczystym pozostałych działek. Słusznie zatem organ odwoławczy dla rozpoznania odwołania skarżącego zastosował tryb o którym mowa w art. 134 k.p.a. wyłączając jego legitymację do udziału w postępowaniu co do działek [...]. Skoro Muzeum [...] w P. nie wykazało interesu prawnego nie mogło być stroną niniejszego postępowania. W takiej sytuacji, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie narusza art. 28 k.p.a. Sąd nie podziela argumentacji podniesionej w skardze przez skarżącego, że na mocy przepisu art. 202 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, po. 651), "z mocy prawa" Muzeum [...] w P. z mocy prawa stało się użytkownikiem wieczystym ww. działek i organy prowadzące postępowanie powinny ów fakt uwłaszczenia uwzględnić z urzędu skoro tworzy on tytuł prawno - rzeczowy do nieruchomości. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika bowiem, że zostało wszczęte przed właściwym organem postępowanie w sprawie uwłaszczenia skarżącego w trybie przepisu art. 202 u.g.n. Również na rozprawie skarżący oświadczył, że nie toczyło się i nie toczy postępowanie w tym trybie. Skoro zatem w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie było prowadzone postępowanie w przedmiocie nabycia przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego, zgodzić należy się ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że podniesiona w skardze argumentacja jest przedwczesna, a kontrola powyższego wiązałaby się z koniecznością oceny przez Ministra spełnienia przesłanek z art. 202 u.g.n., do której to czynności organ ten nie jest uprawniony. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.