II OSK 926/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 540/13 w sprawie ze skargi R. T. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 22 kwietnia 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ogrodzenia działki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 540/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę R. T. (dalej zwanego skarżącym) na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2013 r., nr ..., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ogrodzenia działki. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy: Postanowieniem z dnia 28 lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., powołując art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.), odmówił wszczęcia na żądanie skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia działki nr ..., stanowiącej własność A. W., wybudowanego od strony ul. B. w R. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie tego ogrodzenia oraz będącej jego elementem bramy wjazdowej toczyło się już i zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r. Za niedopuszczalne uznał więc ponowne prowadzenie postępowania w tej samej sprawie. Stwierdził także, że żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby, która nie posiada statusu strony i która nie była stroną we wcześniejszym postępowaniu, co uniemożliwia przeprowadzenie postępowania i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Na skutek zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji podkreślając, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nie może być w zwykłym toku ponownie prowadzone postępowanie. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o jego uchylenie, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że nie jest on stroną tego postępowania. Wskazał, że jest właścicielem sąsiedniej działki, bezpośrednio graniczącej z działką o nr ..., na której wykonano drugą bramę wjazdową, skutkiem czego został on pozbawiony swobodnego i jedynego wjazdu na swoją działkę. Zakwestionował przy tym stanowisko organu o braku możliwości merytorycznego zbadanie sprawy ze względu na funkcjonowanie ostatecznej decyzji z dnia 31 stycznia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie za prawidłowe uznał stanowisko organu o istnieniu przeszkody do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, skoro w tym samym przedmiocie toczyło się już postępowanie i zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r. o umorzeniu postępowania. Zauważył, że w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., wydanie decyzji (postanowienia) w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności kolejnej decyzji w tej samej sprawie. Ocenił, że dotyczy to również sytuacji, gdy wydano decyzję o umorzeniu postępowania, jeśli umorzenie miało charakter rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Podał, że przedmiotem postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r. była samowolna realizacja ogrodzenia działki nr ..., położonej w R. przy ul. B. Wskazał, że z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ badał legalność tego ogrodzenia obejmującego również bramę wjazdową od strony sąsiedniej działki nr ..., będącej własnością skarżącego i stwierdził, że zostały one wykonane zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej działki, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, co uzasadniało umorzenie postępowania wszczętego z urzędu jako bezprzedmiotowego. Skonstatował, że skoro skarżący domagał się ponownego przeprowadzenia postępowania w tej samej sprawie, co jest niedopuszczalne w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., to organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa. Sąd I instancji nie podzielił natomiast stanowiska organu, że wniosek o wszczęcie postępowania nie pochodzi od podmiotu będącego stroną postępowania. Podniósł, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszczynane jest z urzędu, co oznacza, że żądanie skarżącego nie stanowiło żądania strony, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. wszczynającego postępowanie, i tym samym nie można było wydać postanowienia odmownego na podstawie art. 61a k.p.a. z powodu braku przymiotu strony. Ocenił, że odrębną kwestią jest posiadanie przez skarżącego, jako właściciela działki sąsiedniej, przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r. Zauważył, że z akt sprawy nie wynika, by decyzja ta została skarżącemu doręczona i by brał on udział w tym postępowaniu. Stwierdził, że okoliczność ta może być ewentualnie kwestionowana w trybie nadzwyczajnym, natomiast ponowne przeprowadzenie postępowania w tym samym przedmiocie jest niedopuszczalne, gdyż byłoby dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, uzupełnionej następnie pismem procesowym z dnia 17 lutego 2015 r., skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe wykonanie obowiązku kontroli legalności wydanych decyzji i postanowień; - art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na postanowienie, które powinno zostać wyeliminowane z obiegu prawnego; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na postanowienie w sytuacji, gdy strona bez własnej winy, a z winy organu, nie brała udziału w postępowaniu; - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez niewyjście poza granice skargi i niezbadanie, czy w obiegu prawnym funkcjonuje pozwolenie na budowę budynku gospodarczego oraz ogrodzenia, skoro z uzasadnienia decyzji z dnia 31 stycznia 2011 r. wynika, że w latach 1980-1985 nie udzielono pozwolenia na budowę ogrodzenia na działce nr ...; - art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że w sprawie istnieją dowody co do których należy się wypowiedzieć i istotne okoliczności, które budzą wątpliwości; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., poprzez poprzestanie przez Sąd I instancji na ustaleniach stanu faktycznego sprawy dokonanych przez organ bez wskazania, które ustalenia przyjmuje, a które pomija; - art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., poprzez pozbawienie skarżącego w toku postępowania przed organami administracji ochrony swoich praw, co wyklucza przyjęcie w niniejszej sprawie stanu powagi rzeczy osądzonej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy w toku postępowania art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., czego wyrazem jest niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwe uzasadnienie decyzji w szczególności odnośnie bezprawnego uznania za funkcjonującą w przestrzeni prawnej, objętą powagą rzeczy osądzonej, decyzję ostateczną z dnia 31 stycznia 2011 r. w sytuacji, gdy strona (skarżący) była pozbawiona swoich spraw, a tym samym należało stwierdzić nieważność tej decyzji; skarżący zarzucił także błędne przyjęcie, że pozwolenie na budowę budynku gospodarczego stanowi wystarczającą podstawę prawną do wybudowania ogrodzenia, podczas gdy inni właściciele (w tym m.in. skarżący) uzyskują pozwolenie obejmujące swoim zakresem wybudowanie budynku gospodarczego i ogrodzenia; - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a., poprzez błędne uznanie za prawidłową odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji gdy strona była pozbawiona, z winy organu, możliwości ochrony swoich praw, a co za tym idzie postępowanie w tej sprawie dotknięte było wadą nieważności, co powinno skłonić WSA do wyeliminowania takiej decyzji w trybie nadzoru; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy w toku postępowania przepisów prawa materialnego, to jest art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie, co naruszyło zasady "dobrego sąsiedztwa" i istotne interesy prawne skarżącego uniemożliwiając mu korzystanie z posiadanej przez niego nieruchomości zgodnie z warunkami jej zagospodarowania (przez uniemożliwienie mu swobodnego korzystania z garażu i pozbawienie go czasowego miejsca postojowego przed własną bramą). Z tych też powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego. Jako niezrozumiały ocenia natomiast podnoszony przez skarżącego w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania sądowego, w oparciu o art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., z uwagi na pozbawienie skarżącego w toku postępowania przed organami administracji ochrony swoich praw. Skoro wskazywane przez skarżącego naruszenie miało miejsce w postępowaniu administracyjnym, to nie sposób przyjąć aby wyczerpywało ono przesłankę nieważności postępowania sądowego. Ponadto, jak wynika z akt sądowych przedstawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą kasacyjną, w postępowaniu przed Sądem I instancji skarżący miał zapewnioną możliwość obrony swoich praw. Wobec tego sprawa podlega rozpoznaniu w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, skargę kasacyjną oparto na jednej podstawie kasacyjnej. Oprócz bowiem wskazanej powyżej przesłanki nieważności postępowania sądowego, skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a., art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. Zarzuty te nie mają jednak usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy, o których mowa w tym przepisie, wyznacza zaskarżony akt, którym w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2013 r., mocą którego, utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ogrodzenia działki. Poza granicami tej sprawy pozostawało natomiast postępowanie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2011 r. o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnego wybudowania ogrodzenia. Decyzja ta, choć dotyczyła tego samego ogrodzenia, wydana została bowiem w odrębnym postępowaniu i po wyczerpaniu środków odwoławczych mogła być poddana kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 16 § 1 k.p.a., decyzja ta może być także wzruszona w jednym z trybów nadzwyczajnych, na co zresztą wskazywał także Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Decyzja ta, z uwagi jednak na jej wydanie w granicach innej sprawy, niż ta rozpatrywana przez Sąd I instancji, nie mogła być przedmiotem kontroli tego Sądu w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonego wyroku. Tym samym, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w których uzasadnieniu skarżący wskazywał na sprzeczność z prawem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2011 r. Takie zaś argumenty skarżący błędnie podnosił w uzasadnieniu zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.; art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a.; art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. Nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji: art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a. oraz art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący wskazuje bowiem na niewłaściwe wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności wydanych decyzji i postanowień, czego wyrazem było oddalenie skargi na postanowienie, które – zdaniem skarżącego - powinno zostać wyeliminowane z obiegu prawnego. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Wyjaśnić bowiem należy, że na mocy powołanego już art. 16 § 1 k.p.a., ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają z domniemania legalności. Dopóki więc w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ prowadzący postępowanie w tym samym przedmiocie zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Trafna jest zatem ocena Sądu I instancji, że skoro skarżący domagał się ponownego przeprowadzenia postępowania w trybie zwykłym w sprawie zakończonej już ostateczną decyzja administracyjną, to organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa. Chybiony jest wreszcie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., poprzez poprzestanie przez Sąd I instancji na ustaleniach stanu faktycznego sprawy dokonanych przez organ bez wskazania, które ustalenia przyjmuje, a które pomija. Niezrozumiałe jest przy tym stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 193 p.p.s.a., który dotyczy postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z brzmienia tego przepisu nie wynika zatem, aby Sąd miał wskazywać, które ustalenia stanu faktycznego sprawy przyjmuje, a które pomija. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz ze skargą w trybie art. 54 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan sprawy przedstawiony przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy przekazanych temu Sądowi przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wraz ze skargą. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.