II SA/Go 1022/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. W dniu 8 lipca 2013 roku E.K. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na M.K. urodzonego [...] stycznia 1989 r., będącego jej pasierbem. Do wniosku dołączyła kserokopię orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności M.K.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 roku, nr [...] Prezydent Miasta orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na brak przesłanek ustawowych, aby świadczenie przyznać. Od powyższej decyzji, w dniu 9 września 2013 r. strona wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w skład rodziny wnioskodawczyni wchodzą jej mąż F.K., M.K. - pasierb oraz jej córka E.H.. Mąż strony, a ojciec M.K. – F.K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe i prowadzi działalność gospodarczą. Matka M. – B.K. porzuciła rodzinę, gdy ich syn miał 3 lata. Wyjechała za granicę do Włoch i od tego czasu nie utrzymuje kontaktów z synem, nawet podczas przyjazdów do kraju. W 1996 roku został orzeczony rozwód w małżeństwie K.; sąd zasądził alimenty na rzecz M.K. od jego matki. B.K. nie została pozbawiona praw rodzicielskich. E.K. zawarła związek małżeński z F.K.. Sprawuje ona opiekę zarówno nad pasierbem jak i córką. M.K. jest osobą upośledzoną umysłowo, ma zespół Downa, nie mówi i nie ma z nim kontaktu wzrokowego, jest pampersowany. M.K. wymaga całodobowej opieki. W dniu [...] września 2007 roku F.K. został opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego syna. Opieka E.K. nad pasierbem polega na następujących czynnościach: myciu, karmieniu, przygotowywaniu posiłków, dbaniu o higienę osobistą, podtrzymywaniu kontaktów z otoczeniem, wychodzeniu na spacery i do lekarza. Organ wskazał, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 17 określa kryteria, które muszą być spełnione, aby otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponieważ E.K. nie należy do osób spokrewnionych z M.K., natomiast osobami spokrewnionymi z nim są jego rodzice, zatem nie przysługuje jej uprawnienie do takiego świadczenia. Od powyższej decyzji E.k. wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała rozstrzygnięcie organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ drugiej instancji, decyzją z dnia [...] września 2013 roku, nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał, że osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu z M.K. są żyjący jego rodzice: ojciec F.K. oraz matka B.K.. Kolegium przyznało, że rodzina odwołującej znajduje się w trudnej sytuacji życiowej oraz, że niepodejmowanie zatrudnienia przez E.K. spowodowane jest koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną osobą, posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności. Jednak pomimo tego, brzmienie przepisu prawa materialnego nie daje postaw do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada praworządności, zatem Kolegium zobowiązane jest działać zgodnie z prawem. Na powyższą decyzję E.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W pierwszej kolejności przywołała fakt, że pasierb M. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, skarżąca podjęła całodobową opiekę nad pasierbem, ponieważ mąż jej prowadzi własną działalność gospodarczą. Pasierb M. nie wykonuje samodzielnie żadnych czynności, wymaga całodobowej opieki, skarżąca zmienia mu pieluchy, kąpie, przygotowuje posiłki, karmi, chodzi do lekarza, prowadzi do szkoły, jednym słowem wykonuje wszystkie czynności, które powinna wykonywać matka. Wskazała, że matka porzuciła M. 21 lat temu, wyjechała za granicę i przez ten czas nie czuła żadnego moralnego obowiązku, aby w jakikolwiek sposób pomóc dziecku lub chociażby je zobaczyć. Sąd nie odebrał jej władzy rodzicielskiej jedynie ograniczył. Następnie skarżąca odwołała się do konstytucyjnych zasady równości oraz zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdziła, że na ich tle ustawowa regulacja jest niesprawiedliwa i krzywdząca. Skoro członek najbliższej rodziny, w tym wypadku biologiczna matka, nie wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego syna ukarany zostaje właśnie syn. Przywołując orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych uznała, że przedmiotowe świadczenie powinno być oceniane w kontekście zasady równości według takich samych kryteriów jak: - sprawowanie opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, wymagającym stałej pielęgnacji; - niepodejmowanie pracy lub rezygnacja z niej z powodu opieki nad dzieckiem przez osobę sprawującą taką opiekę; - obowiązek alimentacyjny spoczywający na osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem; - niskie dochody osiągane przez rodzinę osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane. Godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Nie ulega wątpliwości, że choć świadczenie przysługuje opiekunowi, to realną korzyść odnosi z niego podopieczny, który w ten sposób ma zapewnioną opiekę osoby bliskiej, dlatego żona ojca, a macocha niepełnosprawnego dziecka, która nie wystąpiła o jego przysposobienie, a zastępuje biologiczną matkę dziecka i sprawuje rzeczywistą opiekę nad nim, nie powinna być pozbawiona świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca stwierdziła, cytując judykaturę, że zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia rodzinnego wyłącznie do krewnych, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny powoduje nieuzasadnioną nierówność prawa wobec tych członków rodziny, którzy nie obarczeni z mocy ustawy obowiązkiem alimentacyjnym, dobrowolnie poświęcają się opiece, rezygnując ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej. Uwzględniając zasadę równości również osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi, co do których nie ciąży na nich obowiązek alimentacyjny, ale dla których są jedynymi członkami rodziny, mogącymi taką opiekę świadczyć bez nadmiernego uszczerbku dla sytuacji finansowej najbliższej rodziny - rezygnują dla nich z aktywności zawodowej i zarobkowej, powinny korzystać ze świadczeń pielęgnacyjnych Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę materialnoprawną dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego stwarza przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. z 2013 r. poz. 1456) stanowiąc, że: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Także przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje podmioty uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego stanowiąc, że: osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tą opiekę muszą spełnić określone ustawą przesłanki, zarówno pozytywne jak i negatywne. Ustawodawca, określając w art. 17 ust. 1 oraz 1a przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określił, że świadczenie to oprócz osób wymienionych w pkt 3 tego przepisu przysługuje osobom zobowiązanym do alimentacji. Nie przewidział zatem możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego każdemu członkowi rodziny osoby niepełnosprawnej, który wykonuje faktycznie tę opiekę. Podmioty, którym świadczenie to przysługuje zostały wymienione enumeratywnie. Tak zatem zagadnieniem wstępnym w sprawie jest ustalenie, czy skarżąca spełnia przesłanki osobowe, o jakich mowa w powołanym przepisie. Poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca nie jest osobą, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Również przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dotyczy skarżącej, albowiem nie zaistniały łącznie warunki zawarte w pkt 1-3. Stwierdzić należy brak spełniania przesłanki zawartej w pkt 1 mianowicie, że rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, albowiem oboje rodzice M.K. żyją, nie zostali pozbawieni praw rodzicielskich, orzeczenie o niepełnosprawności dotyczy tylko ojca. Należy jednak stwierdzić, że omawiany przepis ogranicza krąg osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne do osób spokrewnionych, podczas gdy skarżąca jest powinowatą wobec M.K. (art. 26 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – t.j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 788 - dalej k.r.o.). Jest to wyraźne rozróżnienie ustawowe, jednoznacznie przyznające uprawnienie do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne tylko krewnym, zatem z wyłączeniem innych osób. Uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się ściśle z obowiązkiem alimentacyjnym. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do takiego świadczenia osobom, po spełnieniu dodatkowych warunków, "na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny". Legalną definicję obowiązku alimentacyjnego zawiera przepis art. 128 k.r.o. stanowiąc, że: obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 61 7 § 1 k.r.o., krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Wśród krewnych w linii prostej rozróżnia się linie wstępną (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie itd.) oraz linię zstępną (dzieci, wnuki, prawnuki itd.). Na skarżącej zatem nie ciąży obowiązek alimentacji względem M.K., skoro nie jest jego krewną w linii prostej ani rodzeństwem, wymienione osoby łączy bowiem powinowactwo, skoro E.K. jest żoną jego ojca. Przepis art. 144 § 1 oraz 2 k.r.o. przewiduje wzajemne wspieranie pomiędzy powinowatymi w pierwszym stopniu, jednak nie jest to obowiązek alimentacyjny, lecz jedynie uprawnienie do żądania świadczenia alimentacyjnego. Na odmienność omawianych świadczeń wskazuje ich podstawa, o ile obowiązek alimentacyjny wynika z pokrewieństwa, o tyle uprawnienie do żądania świadczeń alimentacyjnych, jedynie z zasad współżycia społecznego wspartego powinowactwem. Rozróżnienie obowiązku alimentacyjnego od uprawnienia żądania świadczenia alimentacyjnego zostało zawarte także w art. 144 § 3 k.r.o., który zawiera normę odsyłającą dla świadczeń przewidzianych w § 1 oraz 2 do przepisów o obowiązku alimentacyjnym. W przekonaniu Sądu, gdyby ustawodawca zamierzał poszerzyć krąg osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne o powinowatych w pierwszym stopniu, dałby temu wyraz w przepisach. Wykazane rozróżnienie pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a uprawnieniem do żądania świadczeń alimentacyjnych, w świetle treści art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozbawia E.K. uprawnienia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na M.K.. E.K. we wniesionej skardze przyznała, że decyzja odmawiające jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zgodna z przepisami, lecz krzywdząca ją i niepełnosprawnego M.. W ocenie Sądu, pielęgnacja osoby niepełnosprawnej zasługuje na szacunek, szczególny, jeśli dotyczy osoby obcej, w każdym bądź razie nie będącą osobą spokrewnioną. Ustawodawca jednak, przewidując możliwość wsparcia finansowego osoby dostarczającej opieki, jest uprawniony do określenia warunków, jakie taka osoba musi spełnić dla otrzymania takiego świadczenia. W omawianej kwestii ustawodawca jest uprawniony do przyznania takiego świadczenia jedynie osobom zobowiązanym do alimentacji (art. 127 k.r.o.) z pominięciem innych. Kierując się zasadą sprawiedliwości i równości społecznej, do których odwołuje się skarżąca, na szczególne wsparcie finansowe powinny zasługiwać osoby całkowicie obce wobec potrzebującego opieki, skoro dostarczają takiej opieki, nie tyle z poczucia obowiązku wobec osoby bliskiej, lecz pobudek altruistycznych. Ustawodawca jednak kwestię świadczenia pielęgnacyjnego uregulował w sposób zawarty w przepisie art. 17 omawianej ustawy, zaś Sąd zobowiązany jest do orzekania w granicach prawa, którego nie stanowią szeroko rozumiane zasady sprawiedliwości społecznej. Sąd uznał za potrzebne wskazać, że możliwość i dopuszczalność odstąpienia od wykładni językowej danego przepisu jest uzasadniona wówczas, gdy przepis budzi wątpliwości interpretacyjne, które mogą wtedy być usunięte przy pomocy innych metod wykładni, głownie funkcjonalnej i systemowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2012 roku, sygn. akt I OSK 2149/11 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) stwierdził, że w sytuacji, gdy z woli ustawodawcy krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został wyznaczony w sposób precyzyjny, a odczytanie sensu przepisu nie nastręcza trudności interpretacyjnych, to sąd administracyjny w drodze wykładni prokonstytucyjnej nie ma kompetencji ani do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w wyniku zabiegu interpretacyjnego nowej normy prawnej, ani do orzekania o zgodności z Konstytucją określonego rozwiązania ustawowego, polegającego na nieobjęciu zapisami ustawy innych jeszcze osób. Krąg osób zobowiązanych do alimentacji określa także przepis art. 129 § 1 k.r.o. stanowiąc, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Tak zatem, również przepis ten nie dotyczy E.K.. Przepis ten dotyczy natomiast obojga rodziców M.K.. Ojciec jego wywiązuje się z obowiązku rodzicielskiego względem niezdolnego do samodzielnej utrzymania się syna, prowadząc z nim wspólne gospodarstwo domowe. Matka M.K. wypełnia swój obowiązek względem syna, będąc zobowiązaną wyrokiem sądowym do płacenia alimentów. Odnośnie osoby, która dostarcza drugiemu środków utrzymania lub wychowania, zgodnie z art. 140 k.r.o., służy żądanie zwrotne względem osoby, która powinna takie świadczenia spełniać. Także i ten przepis umiejscawia E.K. poza kręgiem osób zobowiązanych do alimentacji. Resumując powyższe Sąd stwierdza, że uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiążą się ściśle z obowiązkiem alimentacyjnym, który obciąża wyłącznie krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W kontrolowanej sprawie obowiązek taki spoczywa na obojgu rodzicach M.K.. Jak się okazuje ustawodawca nie przewidział zatem możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego każdemu członkowi rodziny osoby niepełnosprawnej, który faktycznie wykonuje tę opiekę, ograniczając takie świadczenie wyłącznie do osób wskazanych w art. 128 oraz 129 § 1 k.r.o. Skarżącej nie łączą z niepełnosprawnym M.K. więzy pokrewieństwa, a jedynie powinowactwa. Na skarżącej nie ciąży, zgodnie z przepisami k.r.o. obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawngo pasierba. Niezależnie zatem od akcentowanego przez skarżącą moralnego obowiązku wspierania przez nią niepełnosprawnego syna męża, nie może być ona uznana za członka rodziny uprawnionego do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad pasierbem niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Kierując się powyższą oceną prawną stanu sprawy, Sąd z powołaniem się na przepis art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.