I OZ 75/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. P. i R. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2824/13 o oddaleniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi M. P. i R. P. na działanie Starosty Legionowskiego w przedmiocie skargi na czynność organu postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 18 grudnia 2013 r., IV SA/Wa 2824/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek M. P. i R. P. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na czynność Starosty Legionowskiego polegającą na nałożeniu na M. P. i R. P., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...], opłat geodezyjnych w postaci noty księgowej z [...] lipca 2013 r., nr [...] w wysokości 70 złotych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pełnomocnik skarżących przyznał, że uchybił sześćdziesięciodniowemu terminowi do wniesienia skargi, oczekując na wydanie decyzji. Zdaniem pełnomocnika, brak winy w uchybieniu terminu jest związany z wprowadzeniem skarżących w błąd przez organ administracji. Działania organu wskazywały, że postępowanie administracyjne wszczęte wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z 29 lipca 2013 r. zostanie zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, najpóźniej do 7 października 2013 r. (powołano pismo z 6 września 2013 r.). Pełnomocnik powołał inne postępowanie w analogicznej sprawie, które rozstrzygnięte zostało decyzją Starosty Legionowskiego. Skarżący mogli więc oczekiwać, że sprawa zostanie załatwiona w ten sam sposób. W odpowiedzi na wniosek, organ podkreślił, że brak decyzji nie stanowi podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika mogli wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto zaznaczył, że sprawa może być jeszcze zakończona wydaniem decyzji, skoro postępowanie administracyjne zostało wszczęte. Strony mają też możliwość skorzystania z możliwości wniesienia zażalenia na bezczynność organu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, złożenie przez pełnomocnika skarżących wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi 29 października 2013 r. nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ pełnomocnik nie wykazał braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że skarżący ponoszą skutki działań lub zaniechań swojego pełnomocnika. Z akt sprawy wynika, że profesjonalny pełnomocnik nie wniósł skargi na działanie Starosty Legionowskiego w przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji kiedy organ nie odpowiedział na skierowane do niego wezwanie. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu 8 sierpnia 2013 r., a termin 60 dni do wniesienia skargi upływał z końcem 7 października 2013 r. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi. W czasie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie, a wówczas dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni do wniesienia skargi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i przed upływem tego terminu powinna być wniesiona skarga (tak też NSA w postanowieniu z 14 lutego 2013 r., II OSK 301/13). Zdaniem Sądu, profesjonalny pełnomocnik korzystając z procedury wezwania do usunięcia naruszenia prawa, powinien spodziewać się wystąpienia dwóch sytuacji opisanych w art. 53 § 2 p.p.s.a. Po pierwsze, organ udziela odpowiedzi na wezwanie w terminie przewidzianym na załatwienie sprawy i wówczas zaczyna biec termin 30 dni do złożenia skargi. Po drugie, organ nie udziela odpowiedzi w terminie przyjętym do załatwienia sprawy, co skutkuje wniesieniem skargi przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania do naruszenia prawa. Okoliczność podnoszona przez pełnomocnika skarżących we wniosku o przywrócenie terminu, dotycząca wprowadzenia w błąd przez organ administracji, nie znajduje w opinii Sądu uzasadnienia. Profesjonalny pełnomocnik dysponuje wiedzą i doświadczeniem, które pozwala mu przewidzieć skutki działań organu. Zdaje sobie sprawę z możliwości, jakie dają mu przepisy postępowania i jest w stanie podjąć działania wyprzedzające, czy zapobiegawcze by skuteczność podejmowanych przez niego czynności była nie do podważenia. Zdaniem Sądu, pełnomocnik skarżących nie zachował należytej staranności i nie dołożył wszelkich starań by ustrzec się uchybienia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, skargę po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa wobec braku odpowiedzi organu należy wnieść przed upływem 60 dni – po terminie przewidzianym do załatwienia sprawy, jak i w razie nieudzielenia merytorycznej odpowiedzi np. wyznaczającej kolejny termin do załatwienia sprawy. Podporządkowanie się dyspozycjom organu i oczekiwanie na odpowiedź (decyzję) w terminie wyznaczonym przez organ nie powoduje przeszkody do złożenia skargi w terminie 60 dni. Takie zachowanie, zwłaszcza w sprawie, gdzie strony reprezentuje fachowy pełnomocnik, nie znajduje uzasadnienia dla braku winy przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku. Twierdzenia pełnomocnika skarżących o wprowadzeniu przez organ w błąd poprzez przesuwanie terminu odpowiedzi na wezwanie, wszczęcie postępowania administracyjnego, informację o załatwieniu sprawy w formie decyzji, poprzednie załatwienie podobnej sprawy decyzją administracyjną, a wreszcie udzielenie odpowiedzi po terminie tj. 22 października 2013 r., nie uzasadniają zdaniem Sądu przywrócenia terminu do wniesienia skargi. W zażaleniu, skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucili naruszenie art. 86 § 1 zd. 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, że uchybili terminowi do wniesienia skargi w sposób zawiniony. Ponadto, wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia skargi na czynność Starosty Legionowskiego polegającą na nałożeniu na skarżących opłaty geodezyjnej. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że z treści korespondencji organu po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa jednoznacznie wynikało, że wszczęto postępowanie administracyjne, które zakończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Oczekując na wydanie decyzji skarżący nie wnieśli skargi do sądu administracyjnego. Ponownie wskazano, że w identycznych okolicznościach faktycznych, po tym jak obciążeni przez organ opłatą za czynności geodezyjne skarżący wezwali Starostę do usunięcia naruszenia prawa, organ anulował fakturę i wydał decyzję, w której ponownie ustalił wysokość opłaty. Skarżący przypomnieli, że Starosta Legionowski przyznał, że w wyniku wezwania do usunięcia naruszenia prawa zostało wszczęte postępowanie administracyjne, którego przedmiotem uczyniono zasadność opłaty geodezyjnej. Zatem, treść pisma otrzymanego 9 września 2013 r. czyniła wniesienie skargi na czynność materialno-techniczną Starosty Legionowskiego zbędnym. Skoro organ w korespondencji kierowanej do strony wskazywał na to, że przyznaje, że opłata za czynności geodezyjne i kartograficzne powinna być nakładana w formie decyzji administracyjnej, to z uwagi na zaufanie do działań organów administracji (art. 8 k.p.a.), wezwanie należało uznać za uwzględnione. Dopiero w ponownej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa otrzymanej 22 października 2013 r. organ zmienił pierwotnie prezentowane przez siebie stanowisko. Profesjonalny pełnomocnik musi dbać o interesy swojego mocodawcy jak o swoje własne z uwzględnieniem posiadanej wiedzy i doświadczenia. Skarżący, także reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, mają prawo uznawać twierdzenia organu administracji publicznej za wiążące i podejmować decyzje procesowe w zaufaniu do oświadczeń organu zawartych w doręczanej korespondencji. Pełnomocnik zaznaczył, że nie powinien wnosić skargi i inicjować w ten sposób kosztownego postępowania sądowoadministracyjnego gdy jest to bezcelowe, biorąc pod uwagę oświadczenia organu które wskazują na to, że uznał on wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za uzasadnione (przynajmniej w części dotyczącej właściwej formy czynności). Skarżący nie zakwestionowali stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, że w każdym przypadku, w którym podmiot wzywający organ do usunięcia naruszenia prawa nie otrzymuje od organu merytorycznej odpowiedzi, sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi biegnie nieprzerwanie. Gdyby organ administracji zawiadomił stronę wyłącznie o przedłużeniu terminu na rozpoznanie sprawy, skarga zostałaby zapewne wniesiona w terminie. W niniejszej sprawie organ w piśmie stanowiącym pierwszą odpowiedź na wezwanie wskazał wprost, że wszczął postępowanie administracyjne, które zostanie zakończone wydaniem indywidualnego aktu administracyjnego. W konsekwencji uznać należało, że wezwanie zostało uznane co najmniej w tej części za uzasadnione. Dlatego też, strona skarżąca miała prawo uznać, że wnoszenie skargi w tym samym przedmiocie jest bezcelowe. W piśmie organ nie wskazał, że udzieli odpowiedzi na wezwanie w terminie do 7 października 2013 r., lecz że postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek strony zakończy się do tego czasu. Dopiero w piśmie otrzymanym 22 października 2013 r. organ zajął odmienne stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie mogło odnieść zamierzonego skutku. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 30 sierpnia 2013 r. wystosowane przez skarżących, Starosta Legionowski poinformował tylko że "w toku postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wezwania do usunięcia stanu naruszenia prawa z 29 lipca 2013 r. (...), polegającego na nałożeniu oraz żądaniu uiszczenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne wskazanej w nocie księgowej nr [...] z [...] lipca 2013 r. został zgromadzony materiał dowodowy". Organ wskazał, że strony mogą się zapoznać ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji w sprawie. W kolejnym piśmie z 6 września 2013 r., w którym poinformowano o nowym terminie rozpatrzenia sprawy (do dnia 7 października 2013 r.) również posłużono się zwrotem "sprawa wszczęta na skutek wezwania do usunięcia stanu naruszenia (...) polegającego na nałożeniu oraz żądaniu uiszczenia opłaty (...)". Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza akt administracyjnych świadczy o tym, że organ pomimo udzielania informacji o toczącym się postępowaniu, w żadnym momencie nie poinformował skarżących o uznaniu ich żądań. Nie można również uznać że wszczęte postępowanie dotyczyło wydania lub też zobowiązania się do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, skoro organ wskazywał wyłącznie że zostało ono wszczęte "na skutek wezwania do usunięcia stanu naruszenia prawa z 29 lipca 2013 r.". Co ważne, przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani skarżącym, ani ich pełnomocnikowi nie doręczono odpowiedzi na to wezwanie. Za "odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" można było uznać w niniejszej sprawie pismo, w którym organ w sposób wyraźny odniósłby się do zawartych w tym wezwaniu żądań. Taki charakter miało dopiero pismo z 4 października 2013 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Starosta Legionowski działał w sposób, który mógł budzić wątpliwości po stronie skarżących. Jednocześnie, biorąc pod uwagę sposób sformułowania pierwszego pisma skierowanego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarżący lub ich pełnomocnik mogli zwrócić się do organu o potwierdzenie, czy wszczęte postępowanie ma prowadzić do wydania decyzji w przedmiocie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, czy do sporządzenia odpowiedzi na wystosowane wezwanie. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżący powinni liczyć się z tym, że przed upływem terminu do wniesienia skargi do sądu organ nie załatwi sprawy w sposób, w jaki tego oczekiwali i konieczne stanie się wniesienie skargi. Jednak nawet w przypadku późniejszego załatwienia sprawy przez organ, procedura sądowoadministracyjna przewiduje możliwość cofnięcia skargi przez skarżącego, który uznaje, że taki sposób ochrony jego interesu prawnego nie jest już potrzebny. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 in fine p.p.s.a., sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma cofniętego. Z tych przyczyn, po dokonaniu na podstawie akt niniejszej sprawy oceny, czy strony lub ich pełnomocnik nie dokonali w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostawanie w przekonaniu, że organ wyda decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne nie stanowiło uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Wydanie decyzji przez ten sam organ w innym postępowaniu również nie usprawiedliwia niezłożenia skargi do sądu w terminie. W sprawie rozstrzygające znaczenie ma to, że przed upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, organ nie wypowiedział się wyraźnie w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i nie załatwił sprawy wydając decyzję w przedmiocie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.