I OSK 943/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2118/13 w sprawie ze skargi E. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce sformułowania "na decyzję", "zaskarżonej decyzji", "zaskarżona decyzja" wpisać "na postanowienie", "zaskarżonego postanowienia", "zaskarżone postanowienie"; 3. zasądza od E. K. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2118/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Minister Rolnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia E. K. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wnioskiem z dnia 20 października 2011 r. następca prawny M. K. - E. K. wystąpił do Wojewody Podkarpackiego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z dnia [...] stycznia 1955 r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa dawnej parceli leśnej nr A/2 (obecnie działka nr B/1) położonej w Iskani. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda Podkarpacki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie twierdząc, że sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] września 2008 r. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył E. K. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że z akt spawy wynika, że E. K. w piśmie z dnia 21 kwietnia 2008 r. wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu w części, w jakiej orzeka ono o przejęciu na własność Państwa dawnej parceli leśnej nr A/2. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia w zakresie objętym wnioskiem. Decyzja ta stała się ostateczna. Z akt nie wynika ponadto, aby została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zawarte w treści odwołania, twierdzenia strony, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] września 2008 r. jest wadliwa lub nie rozstrzyga sprawy, co do istoty, wobec czego brak jest obecnie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny prawidłowości orzeczenia PPRN w Przemyślu z dnia 20 stycznia 1955 r. o przejęciu na własność Państwa dawnej parceli leśnej nr A/2. Zdaniem organu drugiej instancji, z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] września 2008 r. jest decyzją merytoryczną, w ramach której odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w Przemyślu w zakresie przejęcia na własność Państwa ww. parceli leśnej. W związku z powyższym Minister Rolnictwa o Rozwoju Wsi stwierdził, że wniosek strony z dnia [...] października 2011 r. dotyczy sprawy, która została już rozstrzygnięta w ramach postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] września 2008 r. nr [...], a co za tym idzie Wojewoda Podkarpacki słusznie odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: – art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 144 kpa w związku z art. 61a § 1 kpa poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody Podkarpackiego z dnia 29 marca 2012 r.; – art. 28 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 kpa przez wezwanie z urzędu do udziału w sprawie osób, które nie mają interesu prawnego w unieważnieniu upaństwowienia działki nr B/1, stanowiącej przed wojną własność M. K., ojca skarżącego, zaś te osoby są współwłaścicielami innej działki leśnej o numerze C/2 o powierzchni 6,51 ha, co do której postępowanie administracyjne o unieważnienie oraz postępowanie sądowe przed sądem powszechnym zostały już prawomocnie zakończone - co nie zostało dostrzeżone w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu Wojewody Podkarpackiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2118/13 na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stwierdził nieważność postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa ponieważ z akt sprawy wynika, że skierowane ono zostało do osoby nieżyjącej tj. S. K., która zmarła 14 sierpnia 2012 r. (akt zgonu karta 67 akt sądowych). Powołując na orzecznictwo sądowe oraz doktrynę Sąd wyraził podgląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi, jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Aby można było mówić o postępowaniu, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona o prawach, której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 kc, każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. Sąd wskazał, że S. K., która zmarła przed dniem wydania zaskarżonego postanowienia nie mogła być jego stroną, bowiem z chwilą śmierci strony postępowania, w jej prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Rolnictwa o Rozwoju Wsi, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu go do stanu faktycznego ustalonego w sprawie: 2. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. w wyniku błędnego przyjęcia, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz i oddalenie skargi E. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r.; 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3. zasądzenie od E. K. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, że bezsporny stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: (a) S. K. została umieszczona w rozdzielniku postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, (b) postanowienie zostało wysłane pod jej adres, (c) S. K. nie żyła w dniu wydania postanowienia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwalifikacja prawna tego stanu faktycznego jest niewłaściwa - S. K. nie była bowiem adresatem rozstrzygnięcia i wysłanie jej postanowienia nie oznaczało skierowania do niej rozstrzygnięcia. Sprawa została wszczęta na wniosek E. K., w którym domagał się on stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z dnia [...] stycznia 1955 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa dawnej parceli leśnej nr A/2 (obecnie działka nr B/1) o pow. 0,15 ha położonej w Iskani. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, oczywistym jest, że jedynym podmiotem, o którego prawach i obowiązkach rozstrzygnął Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania jest wnioskodawca. Skoro organ odmawia wszczęcia postępowania, to trudno mówić w takim przypadku o innych podmiotach, którym przysługiwałby przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Ponieważ postępowanie to nie jest prowadzone, to nie odnosi się ono do interesu prawnego stron postępowania, ale jedynie do interesu prawnego podmiotu, który złożył wniosek o jego wszczęcie (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 661/09). Skarżący kasacyjnie podniósł, że fakt, iż w rozdzielniku unieważnionego postanowienia znalazła się zmarła S. K. nie przesądza o rozstrzygnięciu przez Ministra o jej uprawnieniach, a tylko w takim przypadku postanowienie Ministra byłoby obarczone wadą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jednoznacznie wynika, że zawiera ono rozstrzygnięcie o uprawnieniach samego wnioskodawcy, nie da się wskazać takiego elementu unieważnionego postanowienia, który nałożyłby obowiązki bądź przyznał prawa S. K. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego E. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania wg norm przepisanych, w tym wynagrodzenia pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, wymienione w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, która zawiera usprawiedliwione podstawy i podlegała uwzględnieniu. Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia uznał, że doręczenie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. S. K., która zmarła w dniu 14 sierpnia 2012 r. jest obarczone wadą nieważności. Wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z dnia [...] stycznia 1955 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa dawnej parceli leśnej nr A (obecnie działka o nr ewidencyjnym B/1) o pow. 0, 15 ha położnej w Iskani, stanowiącej byłą własność M. K., złożył jego następca prawny E. K.. Wojewoda Podkarpacki na podstawie art. 61a § 1 kpa wydał w dniu [...] marca 2012 r. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania oznacza, że nie zostały podjęte przez organ administracji jakiekolwiek czynności zmierzające do merytorycznej oceny złożonego wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie to nie załatwia sprawy merytorycznie, co do istoty, ale orzeka o kwestii formalnej niedopuszczalności wszczęcia, a więc i prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponieważ postępowanie nie jest prowadzone, to nie zapada tym samym rozstrzygnięcie dotyczące interesu prawnego stron postępowania, ale jedynie rozstrzygnięcie dotyczące interesu prawnego podmiotu, który złożył wniosek o jego wszczęcie. W związku z tym tylko wnioskodawca ma prawo udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, postanowienie wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Przemyskiego z dnia [...] marca 2012 r. w żaden sposób nie ma wpływu na interes prawny innych podmiotów, oprócz wnioskodawcy E. K. Tym samym nie miało wpływu na interes prawny następców prawnych S. K. Organ ocenia bowiem, czy wnioskodawca ma interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności i w przypadku uznania, że nie posiada takiego interesu, odmawia jego wszczęcia. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokona oceny legalności zaskarżonego postanowienia uwzględniając powyższe wskazania, co do określenia stron postępowania, uznając, że w okolicznościach sprawy są nimi tylko E. K. (wnioskodawca i następca prawny M. K.) oraz organ, to jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.