II SA/Wa 267/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Andrzej Kołodziej, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. P. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] września 2011 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w części dotyczącej daty obniżenia policjantowi K. P. dodatku służbowego, ustalił tę datę na dzień [...] listopada 2011 r., w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania, wskazując, co następuje: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. zastępca naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o obniżenie [...] K. P. – [...] Wydziału [...] – dodatku służbowego o kwotę [...] zł. W uzasadnieniu wniosku powołał się na fakt długotrwałego nierealizowania przez wymienionego policjanta zadań służbowych z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim. Komendant Wojewódzki Policji w [...], powołując w podstawie prawnej art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego z dniem [...] października 2011 r. obniżył [...] K. P. dodatek służbowy o kwotę [...], tj. do kwoty [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż ww. policjant w okresie od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] września 2011 r. przybywał na zwolnieniach lekarskich, a zatem nie realizował zadań służbowych, które musiały być wykonywane przez innych funkcjonariuszy. Nadto podkreślił, iż rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. policjantowi zostały powierzone obowiązki służbowe w Wydziale [...] Komisariatu Policji [...] Komendy Miejskiej Policji w P. z dniem [...] marca 2011 r. na okres jednego roku, jednakże z uwagi na długotrwałe zwolnienie lekarskie policjant nie podjął służby w nowej jednostce. Rozpatrując odwołanie [...] K. P. od powyższej decyzji, Komendant Główny Policji wskazał, iż zestawienie przepisów prawa powołanych przez organ I instancji prowadzi do wniosku, że wysokość przyznanego dodatku służbowego jest ściśle związana z faktycznym wykonywaniem przez policjanta obowiązków służbowych. Dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności. Z tego względu, długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego. Obowiązujące przepisy prawa pozwalają na taką weryfikację oraz na dostosowanie, w wyznaczonych granicach, stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku służbowego do realizowanych przez niego obowiązków. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, w razie choroby, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. W ocenie organu, niezrealizowanie zadań służbowych przez kilkadziesiąt dni, uzasadniające niższą ocenę wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych z uwagi na mniejszą ilość wykonywanych zadań w dłuższym okresie oraz zmniejszoną dyspozycyjność, jest zmianą mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego. Brzmienie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wskazuje, iż wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Organ odwoławczy wskazał, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] obniżył [...] K. P. dodatek służbowy o kwotę [...] zł miesięcznie, co stanowi 30% otrzymywanej stawki. Rozstrzygnięcie to mieści się zatem w granicach przyznanych organowi I instancji kompetencji, a ponadto jest adekwatne do oceny służby policjanta dokonanej z uwzględnieniem okresów przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Z przepisów art. 6f ustawy o Policji oraz § 1 pkt 4 i 5 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), w dniu wydania zaskarżonej decyzji przełożonym właściwym do obniżenia policjantowi dodatku służbowego był Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Powierzenie obowiązków służbowych [...] K. P. w Komendzie Miejskiej Policji w P. nie spowodowało zmiany właściwości organu w zakresie uprawnienia do obniżenia dodatku służbowego, podobnie jak nie doprowadziło do zmiany właściwości w zakresie uprawnienia do przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, bądź zwolnienia ze służby. Nieuzasadnione są również, zdaniem organu odwoławczego, zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokonał oceny dowodów z uwzględnieniem norm prawa procesowego i zachowaniem reguł tej oceny, a rozstrzygnięcie podjął mając na względzie zarówno interes społeczny (interes służby), jak też słuszny interes policjanta. Swoje stanowisko należycie uzasadnił, czyniąc zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Końcowo organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie przez stronę odwołania od ww. rozkazu personalnego wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji, albowiem rozstrzygnięciu temu nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 k.p.a., nie podlegało ono również natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Z tego względu, należało uchylić zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty obniżenia dodatku służbowego, którą określono na dzień [...] listopada 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. P. wniósł o uchylenie w całości rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. oraz rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 2011 r., ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżonym decyzjom zarzucił: - naruszenie przez błędną wykładnię art. 6f w związku z art. 37, art. 104 ust. 3 i art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, które miało wpływ na wynik sprawy; - naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 110 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie art. 67 ust. 1 i art. 68 ust. 1 Konstytucji RP. W motywach skargi skarżący wskazał w szczególności, iż dopóki w obrocie prawnym pozostaje rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2011 r. o powierzeniu mu obowiązków na stanowisku [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] na okres 1 roku, [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie może wydać decyzji o pozbawieniu skarżącego dodatku służbowego, gdyż nie jest właściwy w jego sprawie. Na czas powierzenia obowiązków przełożonym w sprawach służbowych jest Komendant Miejski Policji w P. Powyższe potwierdza, że zaskarżona decyzja oraz decyzja – rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] września 2011 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Nadto skarżący zauważył, iż dokonana przez organy orzekające wykładnia przepisów dotyczących dodatków służbowych pozostaje w sprzeczności z art. 67 ust. 1 i art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, które gwarantują każdemu obywatelowi prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy (służby) ze względu na chorobę oraz prawo do ochrony zdrowia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. oraz decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2011 r. zostały wydane z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji (tekst. jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), na stanowiskach innych niż kierownicze lub samodzielne, policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Z kolei w myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Dodatek służbowy można, w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki (§ 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia). Dodatek służbowy przyznany K. P. został obniżony na podstawie § 8 ust. 5 pkt 2 oraz § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia, w związku z faktem - co jest w sprawie bezsporne – korzystania z licznych zwolnień lekarskich w okresie od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] września 2011 r. Decyzja organu I instancji została wydana w trakcie absencji chorobowej policjanta. Organy orzekające obu instancji wskazują, że absencja ta spowodowała negatywną ocenę policjanta, skutkującą obniżeniem dodatku. W ocenie Sądu, powołane przepisy rozporządzenia nie dawały organom prawa do obniżenia dodatku służbowego przyznanego skarżącemu z uwagi na sytuację w jakiej znalazł się w związku z chorobą. Na zastosowanie powyższych przepisów nie zezwala art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, iż w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter ochronny, gwarantujący policjantowi zachowanie prawa do uposażenia w pełnej wysokości w okresie, w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem okoliczności wymienionych w tym przepisie. Z tego względu, wbrew twierdzeniom organu, usprawiedliwionej nieobecności funkcjonariusza na służbie z powodu choroby nie można utożsamiać z pojęciem "zmiany mającej wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" w rozumieniu ww. przepisu. Szczególnie uzasadnione przypadki, określone w § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia, dające podstawę do obniżenia policjantowi dodatku służbowego dotyczą innych zdarzeń, niż wymienione w art. 121 ust. 1 ustawy. Dzieje się tak, ponieważ przepisy aktu wykonawczego, jakim jest rozporządzenie wydane na podstawie ustawy i w zakresie w niej określonym, nie mogą być sprzeczne z aktem wyższej rangi. System prawa jest zbudowany hierarchicznie. Mocą aktów niższego rzędu nie mogą być uchylone akty prawne wyższego rzędu, a zatem rozporządzenie nie może uchylić mocy obowiązującej ustawy. W sytuacji, gdy ustawodawca w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, w sposób jednoznaczny uregulował status policjanta w razie choroby, to brak jest podstawy do uznania, iż przebywanie K. P. na zwolnieniach lekarskich spełniało przesłankę do obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Zauważyć należy, że w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma jednak charakter fakultatywny. Minister nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałyby powyższe kwestie. Powyższe stanowisko podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1979/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo Sąd zauważa, że w myśl art. 37 ustawy o Policji, policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości ma czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. Uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia (art. 100 ustawy), co zostało uregulowane w ww. rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Poza sporem jest, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] powierzył K. P. obowiązki służbowe w Wydziale [...] Komisariatu Policji [...] Komendy Miejskiej Policji w P. z dniem [...] marca 2011 r. Powyższe oznacza, iż brak było podstaw do obniżenia uposażenia policjanta we wskazanym okresie, a przeciwne stanowisko organów orzekających stanowi naruszenie art. 37 in fine ww. ustawy. Na marginesie już tylko, odnosząc się do argumentacji odpowiedzi na skargę, zauważyć należy, iż Sąd ocenia legalność decyzji, która odzwierciedla ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ w toku postępowania. Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wynika, by moc dowodowa wystawionych K. P. zaświadczeń lekarskich została skutecznie obalona. W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz organu I instancji wydane zostały z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, tj. art. 37, art. 121 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. mającym wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi brak jest natomiast podstaw do uznania, że ww. decyzje są dotknięte wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Podzielić należy stanowisko Komendanta Głównego Policji, iż powierzenie policjantowi pełnienia obowiązków służbowych na podstawie art. 37 ustawy o Policji nie jest równoznaczne z przeniesieniem na inny podmiot uprawnień przełożonego w sprawach osobowych, które to kwestie regulują przepisy art. 6f ww. ustawy oraz § 1 pkt 4 i 5 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261). Przeniesienie wskazanych uprawnień jest możliwe w drodze rzeczywistej zmiany przełożonego, która ma miejsce w wyniku takich zmian kadrowych, które powodują zakończenie służby w jednej jednostce organizacyjnej oraz rozpoczęcie jej w innej. Powierzenie obowiązków na innym stanowisku w tej samej miejscowości nie oznacza zakończenia służby w jednostce macierzystej, tj. w takiej, w której policjant został wyznaczony na określone stanowisko służbowe. W przypadku skarżącego jednostką tą jest Komenda Wojewódzka Policji w [...]. Brak jest zatem podstaw do uznania, że decyzje I i II instancji zostały wydane przez organy niewłaściwe w sprawie, a tym samym do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Pozostałe zarzuty skargi są nieuzasadnione, jednakże ich dalsza analiza jest zbędna wobec powyższych ustaleń oraz stwierdzenia naruszenia przez organy orzekające ustawowej gwarancji dotyczącej prawa funkcjonariusza do zachowania nieobniżonego uposażenia podczas choroby. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.