V SA/Wa 1594/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Grupy Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o. w R. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności pochodzących ze środków unijnych oddala skargę 1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał Grupie Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o. – dalej skarżąca pomoc finansową w ramach działania "Grupa producentów rolnych" w okresie od 30.12.2011 r. do 29.12.2013 r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w PROW za lata 2007-2013. 2. W związku ze złożonym w tym względzie wnioskiem z dnia [...].01.2013 r. postanowieniem z dnia [...].01.2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił Skarżącej – stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a.- wszczęcia postępowania w sprawie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach "Grupy producentów rolnych" objętej PROW za lata 2007-2013. W motywach zwrócono uwagę, że termin do złożenia przedmiotowego wniosku ma charakter materialny w związku z czym jego złożenie po terminie skutkuje wydaniem aktu administracyjnego w trybie w trybie art. 61a k.p.a. 3. W efekcie wniesionego odwołania Prezes ARiMR postanowieniem z dnia [...].04.2013 r.- stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.144 k.p.a. – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego aktu administracyjnego. W motywach podzielono argumentację przedstawioną przez Organ I instancji. 4. W skardze postulującej uchylenie obu postanowień i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono: a) naruszenie przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na "przedawnienie materialnoprawne" podczas gdy w niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" w ustawowo przepisanym terminie, a zatem organ II instancji winien był uchylić zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy; b) naruszenie przepisów postępowania – art. 57 § 1 k.p.a., art. 57 § 2 k.p. a., art. 57 § 4 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007-2013 Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm. poprzez ich niezastosowanie i błędnie obliczenie terminu do wniesienia wniosku o przyznanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych"; c) naruszenie przepisów postępowania – art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż nadanie przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" w polskiej placówce pocztowej operatora Poczta Polska w dniu 29 stycznia 2013 r. nie stanowiło zachowania terminu do wniesienia ww. wniosku; d) naruszenie przepisów postępowania – art. 6 k.p.a. oraz art. 21 ust. pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez ich niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania bez uwzględnienia reguł procedury administracyjnej; e) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 35 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż stosowanie przepisów k.p.a. w zakresie reguł obliczania terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" powoduje przedłużenie przewidzianego w ww. przepisie okresu 5 lat udzielania zryczałtowanego wsparcia dla Grupy Producentów Rolnych; f) naruszenie przepisu § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007-2013 poprzez błędne przyjęcie, iż określony w tym przepisie termin jest terminem prawa materialnego i w związku z tym nie stosuje się do niego zasad obliczania terminów procesowych, określonych w k.p.a. podczas gdy przepis ten nie określa samodzielnie zasad obliczania terminu w nim przewidzianego, a zatem zastosowanie powinny znaleźć ww. przepisy k.p.a. ich zaś interpretacja prowadzić musi do uznania, iż skarżący nie uchybił terminowi do złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach działania "grupy Producentów Rolnych"; g) naruszenie przepisów postępowania – art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organu; h) naruszenie przepisów postępowania – art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, brak czuwania przez organ, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa oraz brak udzielenia w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi. 5. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. W powyższym kontekście wskazać należy, że decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...].06.2012 r. stanowi o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 30.12.2011 r. do 29.12.2016 r. Oznacza to, że pomoc ta będzie udzielana w następujących transzach: a) I rok działalności – okres 30.12.2011r. do 29.12.2012 r. b) II rok działalności – okres 30.12.2012 r. do 29.12.2013 r. c) III rok działalności – okres 30.12.2013 r. do 29.12.2014 r. d) IV rok działalności – okres 30.12.2014 r. do 29.12.2015 r. e) V rok działalności – okres 30.12.2015 r. do 29.12.2016 r. Kwestię kluczową pozostaje zagadnienie liczenia rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku dotyczącego płatności; wniosek taki – stosownie do § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia MRiRW z dnia 20.04.2007 r. – składa się do oddziału Regionalnego Agencji właściwego ze względu na siedzibę grupy w terminie 30 dni od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 1, a pomoc wypłacana w formie rocznych płatności obejmuje oceny kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru. V. W uzasadnieniu skargi prezentuje się pogląd – wskazując, że decyzja o wpisie Grupy Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o. do rejestru producentów rolnych została wydana [...].12.2011 r. – że "Zgodnie z art. 57 § 3 k.p.a. terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca. Okres 12 miesięcy liczony od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru mógłby zatem upłynąć dnia 30 grudnia 2012 roku. Dzień 30 grudnia 2012 roku przypadał jednak w niedzielę, która zgodnie z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy jest dniem wolnym od pracy. Zgodnie natomiast z art. 57 § 4 k.p.a. – Jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni". Okres kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczony od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru upłynął zatem ostatecznie dnia 31 grudnia 2012 r. Z ostrożności procesowej Skarżący podniósł, iż nawet przyjęcie za Organem II instancji, iż okres 12 miesięcy liczony od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru upłynął dnia 29 grudnia 2012 roku, również ten dzień był dniem ustawowo wolnym od pracy, gdyż zgodnie z uchwałą Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. I OPS 1/11: sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. W orzecznictwie natomiast, w tym również w przytoczonym przez organ II instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2011 r., V SA/Wa 1376/11, nie ma wątpliwości, iż nawet przy obliczeniu terminów prawa materialnego uwzględnia się regułę wskazaną w art. 57 § 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, wniosek o płatność należało złożyć w terminie 30 dni od dnia 31 grudnia 2012 roku, przypadającego w poniedziałek, tj. najbliższy dzień powszedni po 29 grudnia 2012 roku, przypadającym w sobotę i 30 grudnia 2012 roku przypadającym w niedzielę. Zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. – Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Upływ ww. 30 dniowego terminu do złożenia wniosku o płatność upłynął zatem dnia 30 stycznia 2013 roku. Wniosek o płatność w ramach działania Grupy producentów Rolnych objętej programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007-2013 za okres od 30.12.2011 r. do 29.12.2012 to jest w pierwszym roku korzystania z pomocy (symbol formularza W-2/141) wraz z załącznikami został nadany listem poleconym przez Grupę Producentów Rolnych I. Sp. z o.o. w polskiej placówce pocztowej operatora Poczta Polska dnia 29 stycznia 2013 roku. Ww. wniosek został doręczony Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. dnia 30 stycznia 2013 roku. Pozostaje zatem bezsporne, że termin do złożenia wniosku o płatność został przez skarżącego zachowany." W ocenie Sądu ujęta w cudzysłowie argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wskazane w p-kcie IV uzasadnienia calendarium (poszczególne transze) uległyby niedopuszczalnym modyfikacjom; a zatem pomoc w pierwszym roku – uwzględniając sposób liczenia proponowany przez skarżącego – byłaby udzielana za okres od 30.12.2011 r. do 30.12.2012 r. Kolejny okres więc rozpoczynałby się nie 30.12.2012 r. lecz 31.12.2012 r. i kończył 30.12.2013 r., co ostatecznie doprowadziły do sytuacji, że ostatni okres przyznania pomocy wykroczyłby poza datę 29.12.2016 r. (arg. reductio ad absurdum). W zakresie pozostałych niebezpieczeństw liczenia terminu do złożenia wniosku należy skarżącego odesłać do uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 4.11.2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1376/11. Z jego treści wynika także to - co podziela Sąd w niniejszym składzie – że w sprawie nie ma zastosowania treść art. 57 § 3 k.p.a. Summa summarum należy przyjąć, iż data 29.12.2012 r. stanowi wyznacznik rozpoczęcia bieg terminu (o charakterze materialnym) do złożenia wniosku (w trybie § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia) o przyznanie przedmiotowej płatności. VI. Jeżeli zatem Grupa Producentów Rolnych została wpisana do właściwego rejestru w dniu 30.12.2011 r., to termin na złożenie wniosku o płatność upłynął 28.01.2013 r. Skoro skarżący złożył wniosek o płatność 29.01.2012 r. (data stempla pocztowego), to uchybił temu terminowi, wobec czego Organ I instancji zastosował prawidłowo treść art. 61a k.p.a. (co Organ II instancji słusznie i trafnie zaakceptował). W efekcie należało przyjąć, że nie naruszono przepisów wskazanych w skardze. VII. W kwestii charakteru terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy, zachowują swoją aktualność rozważania poczynione przez Sąd w sprawie V SA/Wa 1593/13; jest on terminem materialnoprawnym. Ponieważ sprawa ta dotyczy tych samych stron i jest powiązana przedmiotowo (nie tylko podmiotowo), przeto nie ma potrzeby ponownego przytaczania powołanych tam argumentów. VIII. Mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.