I SA/Po 591/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013r. sprawy ze skargi "F" Sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie terminu rozpoczęcia działalności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...]; II. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu o wznowienie postępowania w sprawie o zmianę zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa wielkopolskiego, zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. Jako podstawę prawną uzasadniającą wznowienie postępowania Spółka wskazała przepis art. 240 § 1 pkt 11 i art. 241 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 749 ze zm. - dalej w skrócie: "O.p.") w zw. z art. 8 i art. 129 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych. Spółka podniosła, że w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE") w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11 orzekł, że art. 1 pkt 1 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. L 204, s. 37 - dalej w skrócie: "Dyrektywa 98/34/WE"), należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy u.g.h., które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalne "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. W ocenie Spółki TSUE wyraził pogląd, że przepisy przejściowe u.g.h., w tym przepis zakazujący zmiany lokalizacji prowadzonej działalności na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalne "przepisy techniczne" w rozumieniu powołanej powyżej Dyrektywy 98/34/WE. Z powyższego Spółka wywiodła, że orzeczenie TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. ma istotny wpływ na treść decyzji ostatecznej wydanej w niniejszej sprawie, albowiem przepisy, na podstawie których ta decyzja została wydana jako przepisy techniczne powinny zostać notyfikowane przez Komisję Europejską (dalej w skrócie: "KE"). Zdaniem Spółki, skutkiem niedopełnienia obowiązku notyfikacji przepisów u.g.h. jest bezskuteczność takich krajowych przepisów technicznych, co oznacza, że nie można ich egzekwować i stosować w obrocie prawnym, zwłaszcza wobec podmiotów indywidualnych. Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że na powyższą ostateczną decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia, Spółka [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Po 574/12, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej. Dokonując oceny formalnych podstaw żądania wznowienia postępowania organ uznał, że wniosek Spółki został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 241 § 2 pkt 2 O.p., tj. w terminie miesiąca od dnia publikacji sentencji orzeczenia TSUE w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, która nastąpiła w dniu 29 września 2012 r. (Dz. U. C 295/12). Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu zanegował jednak możliwość uruchomienia żądanego przez Spółkę trybu nadzwyczajnego w sytuacji, gdy wcześniej ostateczna decyzja organu została zaskarżona do sądu administracyjnego, a nie zapadł jeszcze wyrok w sprawie. Wskazano, że choć przepisy O.p., ani art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), nie normują sytuacji jaka ma miejsce w analizowanej sprawie, to jednak zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Na potwierdzenie słuszności swojego stanowiska organ przytoczył liczne orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych. Kwestionując powyższą decyzję w odwołaniu, Spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 240 § 1 i art. 241 O.p. poprzez bezpodstawną odmowę wznowienia postępowania, podczas gdy przepis obliguje organ do wznowienia postępowania na żądanie strony, nie pozostawiając mu w tym zakresie swobody wyboru, w każdym przypadku enumeratywnie wskazanym w art. 240 O.p., a strona w swoim wniosku o wznowienie postępowania szczegółowo oznaczyła podstawę prawną swojego żądania oraz poprzez przyjęcie, iż wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi przeszkodę (przesłankę negatywną) dla wznowienia postępowania, podczas gdy art. 240 § 1 i art. 241 O.p. zawierają wyczerpujące wyliczenie przeszkód, skutkujących niedopuszczalnością postępowania, wśród których nie znajduje się zawisłość sprawy przed sądem administracyjnym ze skargi Spółki. W uzasadnieniu odwołania Spółka stanęła na stanowisku, że odmowa wznowienia postępowania może mieć miejsce wyłącznie w przypadku enumeratywnie stwierdzonych przesłanek niedopuszczalności tego wznowienia, wymienionych w art. 240 i art. 241 O.p., wśród których nie znajduje się okoliczność równoległego prowadzenia postępowania przez sąd administracyjny. Zdaniem Spółki nawet jeśli organ stwierdzi tożsamość lub choćby zbieżność przedmiotów rozpoznania spraw: zawisłej przed sądem oraz własnej, powinien rozważyć co najwyżej zawieszenie postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Na poparcie swojego stanowiska strona powołała się na orzeczenia: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II FSK 2442/10) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt III SA/Po 343/10). W ocenie Spółki, o ile art. 56 P.p.s.a. przewiduje wprost, że później wszczęte postępowanie sądowe winno ulec zawieszeniu, o tyle przepis ten nie reguluje kwestii bytu postępowania administracyjnego wszczętego później. W związku z tym Spółka wyraziła pogląd, że ustawodawca obliguje organ do zbadania przedmiotu sprawy i ewentualnie wzięcia pod rozwagę zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego. Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy opisaną powyżej zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powtórzył stanowisko, że nie jest dopuszczalne równoczesne prowadzenie dwóch postępowań: administracyjnego i sądowoadministracyjnego, albowiem postępowania te łączy tożsamość sprawy - w jednym i drugim przypadku chodzi o zbadanie decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. Odnosząc się do poniesionych w odwołaniu zarzutów organ wskazał, że rozwiązania zaistniałego w sprawie problemu, należy szukać na gruncie przepisów procedury sądowoadministracyjnej, gdyż chodzi o sytuację powstałą po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Powołując się na treść art. 56 P.p.s.a. organ podniósł, że przepis ten zasadniczo wyklucza jednoczesne prowadzenie postępowania sądowego i administracyjnego postępowania w trybie nadzwyczajnym, choć przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy najpierw zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a później wniesiono skargę do sądu. W rozpoznawanej sprawie natomiast doszło do sytuacji odmiennej, gdyż Spółka zaskarżyła decyzję ostateczną do sądu administracyjnego, a następnie podjęła starania mające na celu uruchomienie jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Organ zwrócił jednak uwagę, że na gruncie nieobowiązującego już przepisu art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, będącego odpowiednikiem obecnego art. 56 P.p.s.a., w doktrynie, oraz w orzecznictwie przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Przytaczając poglądy doktryny oraz powołując liczne orzecznictwo, organ stanął na stanowisku, że w celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego należy przyjąć, iż po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym. Ponadto stwierdził, że zarówno względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń, nie dopuszczają możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz wydawania rozbieżnych orzeczeń przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu, po wniesieniu skargi do sądu prowadzenie postępowania przez organ podatkowy jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych przez art. 54 § 3 P.p.s.a., czyli w ramach autokontroli. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie powyższej decyzji Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 240 § 1 i art. 241 O.p., poprzez bezpodstawną odmowę wznowienia postępowania, podczas gdy przepis ten obliguje organ do wznowienia postępowania na żądanie strony, nie pozostawiając w tym zakresie swobody wyboru, w każdym wypadku enumeratywnie wskazanym w art. 240 O.p., zaś strona w swoim wniosku oznaczyła podstawę prawną swojego żądania; - art. 240 § 1 i art. 241 O.p., poprzez przyjęcie, iż wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowi przeszkodę do wznowienia postępowania, podczas gdy art. 240 § 1 i art. 240 O.p. zawierają wyczerpujące wyliczenie przeszkód skutkujących niedopuszczalnością postępowania, wśród których nie znajduje się jednoczesna zawisłość sprawy przed sądem administracyjnym ze skargi strony; - bezpodstawne zastosowanie art. 48 ust. 1 u.g.h. w zw. z bezpodstawnym niezastosowaniem art. 36 ust. 5 u.g.h. W uzasadnieniu autor skargi skupił się na analizie wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11 i jego skutkach. Podniesiono, że podstawową zasadą obowiązującą w porządku prawnym Unii Europejskiej jest to, że orzeczenie TSUE jest prawnie wiążące dla sądu krajowego, który zwrócił się z pytaniem prawnym, zaś sądy państw członkowskich nie powinny przyjmować także innej interpretacji prawa wspólnotowego niż wskazana w orzeczeniu TSUE zawierającym wykładnię stosownych przepisów tego prawa. Zdaniem strony skarżącej wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. miał istotny wpływ na treść decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] kwietnia w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia i w związku z tym zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania zgodnie z wnioskiem Spółki. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a także art. 3 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności jej działania z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wobec powyższego kontrola sądów administracyjnych ograniczona jest tylko i wyłącznie do zbadania, czy w sprawie organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone są przy tym przez granice danej sprawy. Ponadto, należy zwrócić uwagę, iż na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma nie tylko prawo, ale i obowiązek uwzględnić okoliczności niepowołane w skardze, lecz mające wpływ na tę ocenę. Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego już po zawiśnięciu sprawy w sądzie. Zgodnie z brzmieniem art. 56 P.p.s.a., powołanym przez organ w zaskarżonej decyzji, prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym (w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania) nie stoi na przeszkodzie wniesieniu skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego. Postępowanie sądowe podlega w takim wypadku zawieszeniu. Ustawodawca nie unormował natomiast, sytuacji odwrotnej, a mianowicie, czy możliwe jest wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym już po zawiśnięciu sprawy w sądzie. Zdaniem Sądu w sytuacji wcześniejszego uruchomienia kontroli sądowej wobec ostatecznej decyzji podatkowej prawidłowym i dopuszczalnym jest wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym co do tej samej decyzji, zgodnie z wnioskiem skarżącej Spółki. Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Go 9/13 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że pomiędzy postępowaniem sądowoadministracyjnym ze skargi na ostateczną decyzję w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zakończonego ostateczną decyzją, a postępowaniem podatkowym w celu wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją istnieje zależność, eliminująca możliwość ich dwutorowego prowadzenia. Oba te postępowania, dotyczące tej samej decyzji ostatecznej, odnoszą się w istocie do tożsamej sprawy, a jej granice wyznaczają te same normy prawa materialnego. Dlatego koniecznym jest w takim przypadku zastosowanie przez organ instytucji zawieszenia tego postępowania, na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p., ale po uprzednim wszczęciu postępowania "wznowieniowego". Późniejsze podjęcie postępowania, merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji co do ostatecznej decyzji dotychczasowej w postępowaniu "wznowieniowym" będzie więc możliwe dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia, które w tym przypadku ma charakter zagadnienia wstępnego, o którym mowa w ostatnio powołanym przepisie. Niezastosowanie przez organ regulacji zawartej w art. 243 § 1 oraz art. 201 § 1 pkt 2 O.p. i wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w trybie wznowienia, zdaniem Sądu, doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy podkreślić, że zgodnie z art. 241 § 2 pkt 2 O.p. wznowienie postępowania, jeżeli orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (obecnie TSUE) ma wpływ na treść wydanej decyzji, następuje tylko na żądanie strony wniesione w terminie miesiąca od publikacji sentencji orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (obecnie TSUE) w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Gdyby zatem skarżąca Spółka czekała ze złożeniem wniosku do prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, wniosek musiałby zostać oddalony ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 241 § 2 pkt 2 O.p. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że organ podatkowy odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją, podając jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 243 § 3 O.p. Tymczasem przepis ten nie określa przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, a jedynie określa formę rozstrzygnięcia organu podatkowego. Nie jest on więc przepisem uprawniającym organ podatkowy do działania i nie może być traktowany jako samoistna podstawa prawna wydania decyzji w tym zakresie. Dodatkowo należy wskazać, że Sądowi znane jest stanowisko przedstawione we wskazanych przez organ wyrokach sądów administracyjnych. Stanowiska tego jednak nie podziela z przyczyn wskazanych wyżej. W tym stanie rzeczy Sąd działając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylone akty nie podlegają wykonaniu, określony został na podstawie art. 152 P.p.s.a. w pkt. II sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania, na które składają się kwota 200 zł uiszczonego wpisu sądowego od skargi i koszty zastępstwa procesowego adwokata w kwocie 240 zł, orzeczono jak w pkt. III wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.