III SA/Kr 937/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 8 i art.17 ust. 1 pkt 5, art. 39, ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art.104 i art. 108 kpa - po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia 28 grudnia 2012 r. – przyznał J. Ł. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zaspokojenie podstawowych potrzeb w miesiącu lutym 2013 r. w kwocie 100,00 zł jednorazowo i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji ustalił, że J. Ł. jest kawalerem, osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku i aktualnie nie posiada żadnego źródła dochodu oraz nie podejmuje żadnych prac dorywczych. Ponadto ustalono, że J. Ł. mieszka razem z matką S. Ł. w budynku nr [...] w G. Burmistrz wskazał, że z zawiadomienia Sądu Rejonowego wynika, że mają oni ustanowioną dożywotnią, nieodpłatną, służebność mieszkania w całym budynku mieszkalnym będącym częścią składową działki [...]. S. Ł. jest osobą niepełnosprawną, a jej dochód stanowi renta wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. S. Ł. opłaca wszystkie rachunki związane z eksploatacją domu, przygotowuje posiłki oraz czasami udziela J. Ł. niewielkiej pomocy finansowej. Ponadto ustalono, że brat J. Ł., J., wraz z żoną i dziećmi mieszka w oddzielnie wybudowanym domu nr [...] w G i tam prowadzi własne gospodarstwo domowe. Dlatego Burmistrz przyjął, że rentę matki J. Ł. należy traktować jako dochód rodziny. W związku z tym dochód rodziny J. Ł. wynosi 886,92 zł, a więc dochód na osobę w rodzinie wynosi: 443,46 zł i nie przekracza kryterium dochodowego dla dwuosobowej rodziny (912 zł). W ocenie organu I instancji sytuacja materialna rodziny J. Ł. na tle innych rodzin objętych pomocą społeczną jest porównywalnie dobra, a ponadto J. Ł. systematycznie korzysta z pomocy finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej i nie wykazuje inicjatywy oraz woli, aby ten stan zmienić, np. poprzez. poszukiwanie stałej pracy bądź podejmowanie prac dorywczych. Dlatego, w ocenie Burmistrza, bezrobocie, niepełnosprawność i ubóstwo, uzasadniały przyznanie zasiłku celowego, lecz w mniejszej kwocie niż była wnioskowana przez stronę. Od powyższej decyzji złożył odwołanie J. Ł. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa. Odwołujący się podniósł ponadto w odwołaniu szereg swoich uwag dotyczących pracowników opieki społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 8 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium powołało się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji i uznało je za prawidłowe. W ocenie Kolegium miesięczny dochód dwuosobowego gospodarstwa J. Ł. w wysokości 886,92, zł miesięcznie uzasadniał przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło, że wysokość przyznanego zasiłku mieściła się w granicach uznania administracyjnego, jakim dysponują organy pomocy społecznej, a organ I instancji uwzględnił wszystkie istotne okoliczności i prawidłowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Kolegium podkreśliło, że J. Ł. wraz z matką mają zapewnione zaspokojenie podstawowych potrzeb, ponieważ posiadają stabilny dochód, mają zapewnione mieszkanie oraz dodatkowo wsparcie ze strony organów pomocy społecznej. Kolegium uznało za niezasadne zarzuty J. Ł., że powinien on być zaliczony do wspólnego gospodarstwa domowego z rodziną J. Ł. Skargę na decyzję SKO wniósł J. Ł., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa. Zdaniem skarżącego ustalenia organów dotyczące składu jego rodziny oraz dochodu gospodarstwa domowego były całkowicie wadliwe. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawą prawną rozstrzygnięć administracyjnych zapadłych w kontrolowanym postępowaniu były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Ogólne zasady pomocy społecznej zostały zawarte w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które to przepisy stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżący ubiegał się o przyznanie zasiłku celowego. Ten rodzaj świadczenia został uregulowany w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślić trzeba, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, jest spełnienie kryterium dochodowego przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. W kontrolowanym postępowaniu okolicznością bezsporną było, że dochód gospodarstwa domowego J. Ł. (skarżący oraz jego matka S. Ł.) nie przekraczał kryterium dochodowego dla dwuosobowego gospodarstwa, a skarżący jest osobą bezrobotną. Dlatego też zostały spełnione ustawowe przesłanki przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Do takiego wniosku doszły organy pomocy społecznej obu instancji, zaś w ocenie Sądu ustalenia faktyczne organów w tym zakresie były prawidłowe. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W toku postępowania oraz w skardze J. Ł. kwestionował przede wszystkim ustalenia dotyczące składu prowadzonego przez niego gospodarstwa domowego. Zaznaczyć trzeba, że organ I instancji, ustalając skład gospodarstwa domowego skarżącego, jednoznacznie ustalił, że J. Ł. wraz z żoną i dziećmi mieszka w odrębnym budynku i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego ze skarżącym, który z kolei mieszka z matką S. Ł., utrzymuje się częściowo z jej renty, a więc stanowią oni odrębne dwuosobowe gospodarstwo domowe. Dlatego też należało uznać, że w dacie rozpatrywania wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego (styczeń 2013 r.) ustalenia faktyczne organów były prawidłowe i aktualne, zaś zarzuty skargi w tym zakresie wskazują na to, że skarżący błędnie utożsamia fakt zamieszkiwania w tym samym budynku z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. Dlatego wyjaśnić trzeba, że zamieszkiwanie przez kilka osób w jednym budynku, a tym bardziej w odrębnym budynku znajdującym się na tej samej działce, nie przesądza o tym, że prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe, co zostało skarżącemu prawidłowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócić należy uwagę, że z treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej wynika, że ustawodawca nie określił wysokości, w jakiej ma być przyznawany zasiłek celowy, pozostawiając tą kwestię do uznania organów pomocy społecznej. Zatem w przypadku określenia wysokości przyznawanego zasiłku celowego mamy do czynienia z rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym. Wyjaśnić trzeba, że tzw. uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1950/10, Lex Omega nr 1070817). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego tego rodzaju decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 (Lex omega nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01 (Lex Omega nr 149543) NSA orzekł, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podsumowując, stwierdzić trzeba, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Odnosząc powyższe rozważania do kwestii wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku celowego, Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu organy pomocy społecznej obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego. Przy ocenie sytuacji materialnej skarżącego organy uwzględniły wysokość dochodów i warunki mieszkaniowe dwuosobowego gospodarstwa domowego skarżącego oraz problem bezrobocia dotykający skarżącego. Organy wzięły pod uwagę wszystkie te okoliczności, odniosły je do sytuacji innych rodzin uzyskujących wsparcie ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej, a następnie uwzględniły też posiadane możliwości finansowe oraz wskazały na to, że zobowiązane są do udzielania wsparcia większej ilości beneficjentów i dlatego wsparcie udzielane poszczególnym osobom nie zawsze będzie odpowiadało oczekiwaniom wnioskodawców. Jako bowiem orzekł NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 562/11 "Decyzje dotyczące zasiłków celowych mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie oznacza, że po stronie organu powstaje obowiązek jego przyznania w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej" (Lex Omega nr 1068520). W ocenie Sądu przytoczone zasady zostały zachowane w kontrolowanym postępowaniu, gdyż kwota 100 zł, przyznana skarżącemu na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, stanowiła rzeczywiste wsparcie skarżącego w trudnej sytuacji i uwzględniała dochody gospodarstwa domowego skarżącego oraz całokształt sytuacji materialno – bytowej skarżącego. Organy pomocy społecznej prawidłowo uzasadniły wysokość przyznanego zasiłku, odwołując się do konkretnych ustaleń co do sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego, zadań i możliwości finansowych organów pomocy społecznej oraz uwzględniły wsparcie już udzielone przez pomoc społeczną skarżącemu. Dlatego też Sąd uznał, że organy pomocy społecznej działały w granicach przyznanego im przez ustawodawcę uznania administracyjnego i prawidłowo uzasadniły swoje rozstrzygnięcie. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.