II SA/Rz 558/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. O., B. R., G. P., H. B., M. G., P. S., R. S., S. A., S. S. i T. K. na uchwałę Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 4 stycznia 2013 r. nr XXXVI/491/2013 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków -skargę oddala- W dniu 4 stycznia 2013 r. Rada Miasta Tarnobrzega, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., aktualnie: tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 594) oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm. – zwana dalej "ustawą"), podjęła uchwałę Nr XXXVI/491/2013 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten został przyjęty w brzmieniu określonym w załączniku Nr 1 do uchwały. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 30.01.2013 r., poz. 517. W uzasadnieniu do tej uchwały podano, że uchwalenie nowego regulaminu w przedmiotowym zakresie stanowiło wykonanie upoważnienia wynikającego z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków oraz spowodowane było koniecznością opracowania nowego regulaminu spełniającego wymagania aktualnie obowiązujących przepisów. M. O. pismem z dnia [...] marca 2013 r. (złożonym [...] marca 2013 r. w siedzibie organu), wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie tej uchwały jako niezgodnej z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Zarzucił nieprawidłowe i samowolne rozszerzenie pojęcia wód opadowych z powierzchni zanieczyszczonych o wody opadowe z powierzchni dachów. W jego ocenie sporny i niezrozumiały jest także różnorodny sposób pomiarowania wód opadowych (wg m3 czy m2). Wskazał na naruszenie zasady równości wobec prawa z uwagi na fakt obciążania kosztami odprowadzania wód opadowych wybrane podmioty działalności gospodarczej. Końcowo M. O. podał, że wniosek składa w imieniu grupy przedsiębiorców. W odpowiedzi na to wezwanie (pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r.) Przewodniczący Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Tarnobrzega poinformował M. O., że Wojewoda, pełniący nadzór prawny, nie zakwestionował treści będącej przedmiotem sporu, uchwały. Po opublikowaniu weszła ona w życie i stanowi prawo miejscowe. Organ nie podzielił zastrzeżeń strony podniesionych w wezwaniu i pouczył o możliwości wniesienia skargi na ww. uchwałę do sądu administracyjnego. Pismo to zostało doręczone M. O. i odebrane w dniu 7 maja 2013 r. W dniu 20 maja 2013 r. M. O., S. S., B. R., T. K., S. A., P. S., M. G., R. S., H. B. i G. P. – zastępowani przez pełnomocnika radcę prawnego B. B. złożyli za pośrednictwem Rady Miasta Tarnobrzega skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wyżej wymienieni zawnioskowali o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej regulaminu i uchylenie § 2 pkt 20, § 19 pkt 5 i § 17 ust. 1 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 2 pkt 8c ustawy poprzez niewłaściwą interpretację tego przepisu i przyjęcie, że ściekami są również wody opadowe i roztopowe pochodzące z powierzchni dachów, za które należy pobierać opłaty za zbiorowe odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych i błędne przyjęcie, że powierzchnia dachu to powierzchnia zanieczyszczona i o trwałej nawierzchni. Zarzucono również naruszenie art. 24 ust. 5 ustawy poprzez zatwierdzenie stawek taryfowych za wody opadowe i roztopowe za odprowadzone ścieki i przy zastosowaniu przelicznika m2 powierzchni dachów, co nie ma oparcia w przepisach prawa. W ocenie skarżących doszło również do naruszenia art. 7 Konstytucji RP zobowiązującego organy do działania na podstawie i w granicach prawa. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że M. O. w imieniu grupy mieszkańców, prowadzących działalność na terenie miasta Tarnobrzeg, wezwał Radę Miasta Tarnobrzeg do uchylenia uchwały z dnia 4 stycznia 2013 r., nr XXX/491/2013 z powodu jej niezgodności z prawem. Rada nie odpowiedziała na wezwanie, nadesłała jedynie stanowisko Komisji Rewizyjnej. Wywodząc swój interes prawny skarżący wskazali, że w poprzednich latach zatwierdzone zostały taryfy za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych z powierzchni portów, lotnisk, terenów przemysłowych, usługowych i składowych, bez baz transportowych oraz dróg i parkingów. Zatwierdzając taryfy na rok od 1.03.2013 r. do 28.02.2014 r. Rada Miasta dopisała w pkt 3 nowe wyrazy, w tym "powierzchnie dachów". Za niezgodne z prawem skarżący uznali ustalenie wysokości stawek za korzystanie z urządzeń kanalizacji deszczowej w wysokości 0,25 zł za 1m2. Zarówno przyjęcie, że wody opadowe i roztopowe pochodzące z dachów są ściekami w rozumieniu art. 2 pkt 8c ustawy i podlegają opłatom, jak również przyjęcie sposobu naliczania opłat według przelicznika za 1m2 jest niezgodne z prawem. Zdaniem skarżących kwestionowana uchwała narusza ich interes prawny, gdyż na jej podstawie niesłusznie zostali obciążeni opłatami za ścieki z dachów. W dalszej części uzasadnienia skarżący wyjaśnili, co ich zdaniem mieści się pod pojęciem "powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni". W katalogu przykładowych wyliczeń (art. 2 ust. 8a ustawy) ustawodawca nie wymienił "powierzchni dachów", zatem Rada Miasta Tarnobrzega nie mogła stosować wykładni rozszerzającej. Wyjaśniono, że pod pojęciem "powierzchni o trwałej nawierzchni" należy rozumieć powierzchnie znajdujące się "na powierzchni ziemi". Przy naliczaniu opłat nie można uwzględniać powierzchni dachów. Za niezgodne z prawem uznano także zapisy regulaminu § 17 ust. 1 i § 19 ust. 5 jako sprzeczne z art. 27 ust. 4 i 5 ustawy. Zatem naliczanie opłat przy zastosowaniu przelicznika 1m2 powierzchni dachu, nie ma oparcia w przepisach prawa. Nadto ustalenie obowiązku płacenia daniny w postaci opłat dla wybranej grupy mieszkańców prowadzących działalność gospodarczą, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i równego traktowania członków wspólnoty samorządowej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ argumentował, że strona skarżąca nie spełniła wymogu uprzedniego złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nadto organ zarzucił brak konkretnego oznaczenia członków grupy mieszkańców w imieniu których składana jest skarga, brak ich pisemnych zgód. Natomiast wnioskując o oddalenie skargi organ podał, że strona skarżąca nie wykazała na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie interesu prawnego. Fakt bycia mieszkańcem T. i bycia przedsiębiorcą korzystającym z usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nie uzasadnia legitymacji do zaskarżania uchwał w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, bez wykazywania jaki indywidualny, konkretny interes prawny został przez tę uchwałę naruszony. Podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące konkretnych zapisów zaskarżonej uchwały organ uznał za bezpodstawne i nieuzasadnione. Wskazano, że w regulaminie w słowniczku pojęć wprowadzono definicję dachu (§ 2 pkt 20), co w żaden sposób nie narusza żadnego przepisu prawa. Natomiast wskazane sposoby rozliczeń odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych są zgodne z rozporządzeniem Ministra Budownictwa z dnia 28.06.2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków (co wynika z § 2 pkt 10 i § 5 pkt 4 tego rozporządzenia). W piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2013 r. skarżący – zastępowani przez pełnomocnika rad. pr. B. B. uznali zarzuty organu zawarte w odpowiedzi na skargę za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Wojewódzki sąd administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z przepisów ustaw cytowanych wyżej obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 P.p.s.a. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi bowiem jej zgodność z prawem. Na wstępie oceniając dopuszczalność skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – w tym trybie została wniesiona rozpoznawana skarga – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem warunkami dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego w oparciu o powołany przepis są: podjęcie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Oceniając skargę M. O., B. R., G. P., H. B., M. G., P. S., R. S., S. A., S. S. i T. K. przez pryzmat przesłanek dopuszczalności, Sąd stwierdził jej dopuszczalność. Skarga, wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia. Negatywna ocena w tym względzie, wynikająca z odpowiedzi na skargę, słuszna jest w odniesieniu do trybu zaskarżenia uchwały Nr XXXVI/490/2013 Rady Miasta Tarnobrzeskiego z dnia 4 stycznia 2013 r. przez M. O. i inne osoby – brak uprzedniego złożenia wezwania do usunięcia naruszenia skutkował odrzuceniem tej skargi postanowieniem z dnia 6 listopada 2013 r., II SA/Rz 557/13 (prawomocnym). Rozpoznawana skarga została złożona w terminie; do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a. Termin ten wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub 60 dni od dnia wezwania, jeżeli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Skarżący M. O. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zamieścił w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. (data wpływu do organu [...].03.2013 r.), odpowiedź organu została mu doręczona w dniu [...] maja 2013 r., skarga zaś została wniesiona w dniu [...] maja 2013 r. Nadmienić przy tym należy, że pozostałe osoby (wnoszące skargę) potwierdziły czynności podejmowane przez m. O. Nie ulega wątpliwości, że kwestionowana uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zasadniczym bowiem kryterium uznania uchwały organu gminy na uchwałę podjętą z zakresu administracji publicznej, jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę wydania uchwały do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tych norm charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały (zob. postanowienie SN z dnia 26.09.1996 r., III ARN 45-96-OSNP 1997/8/125). Podjęta na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.) uchwała Rady Miasta Tarnobrzega Nr XXXVI/491/2013 jest przykładem uchwały opartej na przepisach prawa administracyjnego i uchwalony nią regulamin, jak wynika z ust. 1 tego przepisu, jest aktem prawa miejscowego. Źródłem interesu prawnego skarżących w rozpoznawanej sprawie są przepisy powołanej wyżej ustawy. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego (lub uprawnienia) skarżącego jest związane z naruszeniem przepisów prawa, tj. obowiązującej w dacie podjęcia uchwały normy prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym łączyć musi naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu skarżącego (interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego) z obiektywnym nieprzestrzeganiem norm prawnych powszechnie obowiązujących przez organ gminy podejmujący uchwałę (zob. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Zaskarżoną uchwałą Nr XXXVI/491/2013 Rada Miasta Tarnobrzega w dniu 4 stycznia 2013 r., na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowiący załącznik tej uchwały. Chybiony jest więc zarzut skargi, że kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem art. 24 ust. 5 tej ustawy, który to przepis dotyczy uprawnienia rady gminy do zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków i w tej materii podjęta została przez Radę Miasta Tarnobrzega uchwała Nr XXXVI/490/2013. Skarżona uchwała nie mogła zatem naruszyć wspomnianego przepisu, mając za podstawę swych regulacji inną normę prawną. Nie jest też trafny czyniony skarżonej uchwale zarzut naruszenia art. 2 pkt 8c ustawy cyt. wyżej definiującego pojęcie ścieków, poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że ściekami są również wody opadowe i roztopowe pochodzące z powierzchni dachów, za które należy pobierać opłaty za zbiorowe odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych i również przyjęcie, że powierzchnia dachu to powierzchnia zanieczyszczona i o trwałej nawierzchni. Sąd nie dopatrzył się w uchwale, ani tym bardziej w stanowiącym jej załącznik regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków postanowień sprzecznych z normą prawną art. 2 pkt 8c ustawy w/w. Wręcz jest przeciwnie, bowiem w tym regulaminie postanowiono, że użyte w nim określenia "niezidentyfikowane w ust. 1", zdefiniowane są w ustawie oraz przepisach wydanych na jej podstawie (§ 2 ust. 2), a zatem stosowane są w nim określenia ustawowe. Zawarta w § 2 pkt 20 regulaminu definicja dachu nie narusza żadnego przepisu ustawy, natomiast wywody skargi wskazujące na "dopisanie" przez Radę Miasta Tarnobrzega przy zatwierdzaniu taryf na okres od dnia 1 marca 2013 r. do dnia 28 luty 2014 r. w pkt 3 nowych wyrazów, w tym "powierzchnie dachów", jak również przyjęcie, że wody opadowe i roztopowe pochodzące z dachów są ściekami w rozumieniu art. 2 pkt 8c ustawy w/w i przyjęcie sposobu naliczania opłat wg przelicznika za 1 m2 jest niezgodne z prawem – narusza interes prawny skarżących, gdyż niesłusznie obciążono ich opłatami za ścieki z dachów – w rzeczywistości dotyczą uchwały Nr XXXVI/490/2013 Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 4 stycznia 2013 r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta Tarnobrzega. Jako skierowane nieprawidłowo względem zaskarżonej uchwały, nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności tej uchwały. Nadmienić jedynie wypada, że skarga M. O. i innych na wspomnianą wyżej uchwałę Nr XXXVI/490/2013 została odrzucona postanowieniem tut. Sądu z dnia 6 listopada 2013 r., II SA/Rz 557/13 (prawomocnym). Sąd nie podziela również zarzutu skargi, jakoby postanowienia § 17 ust. 1 i § 19 ust. 5 regulaminu, stanowiącego załącznik skarżonej uchwały były sprzeczne z art. 27 ust. 4 i 5 ustawy, a przy tym, z wywodem, iż naliczanie opłat przy zastosowaniu przelicznika 1 m2 powierzchni dachu nie ma oparcia w przepisach prawa oraz narusza zasadę równości wobec prawa oraz równego traktowania członków wspólnoty samorządowej (poprzez nałożenie "daniny w postaci opłat" dla grupy mieszkańców prowadzących działalność gospodarczą). Analiza powołanych wyżej postanowień regulaminu, odnoszących się do sposobu rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, nie daje żadnych podstaw do przypisania im sprzeczności z normą prawną wskazanych przepisów ustawy. Przede wszystkim nie ustalono w nich naliczenia opłaty za odprowadzanie ścieków przyjmując jednostkę rozliczeniową, tj. m2 powierzchni, której nie przewiduje ustawa (powierzchni dachów). Z tych też powodów, braku sprzeczności z prawem, pozostałej części załącznika skarżonej uchwały Sąd nie zakwestionował (działając wg art. 134 § 1 P.p.s.a.). Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a tym samym obiektywnie rozumianego interesu skarżących, co w rezultacie wykluczało uwzględnienie skargi. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.