II SA/Kr 1224/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Mirosław Bator Renata Czeluśniak / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A.P. E.K.-P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego skargę oddala Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta K. zawiesił postępowanie toczące się na wniosek A.L. z dnia 17 sierpnia 2009 roku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na dz. nr [...] Obr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] ,[...] , [...] ,[...] itd... obr. j.w. oraz rozbudowa ciągu pieszo-jezdnego na dz. [...] obr. j.w przy ulicy [...] w K.". W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zawieszenie postępowania nastąpiło na wniosek A.L. z dnia 21 kwietnia 2011 r., co do którego strony postępowania nie wniosły sprzeciwu. Zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania złożyli A.P. oraz E.K- -P. zarzucając naruszenie art. 98 § 1 kpa przez wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, pomimo, iż sprzeciwiają się temu inne strony. Zarzucono również obrazę art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie im czynnego udziału w toczącym się postępowaniu oraz naruszenie art. 40 § 1 kpa poprzez brak doręczenia im postanowienia o zawieszeniu postępowania. Skarżący wskazali, że są współwłaścicielami w udziałach po ½ części nieruchomości składającej się z zabudowanej działki nr [...] , obr. [...] w K. przy ulicy [...], nr księgi wieczystej [...] . Skarżący podnieśli, że działka stanowiąca ich własność położona jest w sąsiedztwie działki nr [...] objętej postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a mimo to postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania nie zostało przesłane na ich adres, ani też na adres ich pełnomocnik, który uprzednio zgłaszał swój udział w sprawie. Skarżący wskazali, iż planowana inwestycja oddziaływać będzie w sposób bezpośredni na ich nieruchomość oraz stanowić będzie dla nich uciążliwość, w czym przejawia się ich interes prawny. Podnieśli, że ochrona ich interesów wymaga czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu. Jednocześnie wskazali na konieczność umorzenia niniejszego postępowania z uwagi na obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 28 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 144 kpa umorzyło postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu SKO podniosło, iż skarżący nie są stronami przedmiotowego postępowania z powodu znacznej odległości ich działki od działki objętej wnioskiem, wobec czego nie przysługuje im interes prawny, aby w postępowaniu tym uczestniczyć. Kolegium stwierdziło, że nie ma podstaw do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia z uwagi na brak statusu strony postępowania przez skarżących. Na ww. postanowienie Kolegium została wniesiona przez A .P. oraz E.K.-P., skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Kr 554/12, uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa istnieje podstawa do wznowienia postępowania z uwagi na to, iż strona bez swej winy nie brała udziału w niniejszym postępowaniu - podniesiono nieskuteczność doręczenia korespondencji kierowanej do A.S. z powodu jej śmierci oraz nieskuteczność doręczenia korespondencji do K. O,-B. z uwagi na nieznany adres. Zastrzeżenia Sądu budziło również to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie poczyniło w sprawie żadnych ustaleń w kwestii statusu skarżących. Sąd zobowiązał więc organ do ponownego rozpoznania zażalenia skarżących. Postanowieniem z dnia 3 lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie umorzyło postępowanie zażaleniowe. Organ przyznał, że zawieszenie postępowania w trybie art. 98 kpa bez zapewnienia wszystkim stronom możliwości złożenia sprzeciwu czyni wadliwym postanowienie o umorzeniu, jednak okoliczność ta nie ma decydującego znaczenia dla oceny sprawy, gdyż "wyprzedza ją" badanie dopuszczalności złożonego zażalenia. Organ podtrzymał stanowisko, iż skarżącym można przypisać interes faktyczny, jednak nie znalazł podstaw do przyznania im interesu prawnego wywodzącego się z konkretnego przepisu prawa. W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego A.P. oraz E.K.-P. zarzucili naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa, naruszenie art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię, naruszenie art. 40 § 1 kpa, a także naruszenie przepisu art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie ustalenie ich statusu w postępowaniu. Uzasadniając zarzuty skargi wskazano, iż w fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie, organ ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący podnieśli, iż zgodnie z art. 28 kpa w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściciele działek sąsiednich w stosunku do działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym mają status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla tego terenu. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, zdaniem skarżących oparty jest na prawie własności działek położonych w najbliższym sąsiedztwie. Wskazali na orzeczenie sądowe, z którego wynika, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są właściciele sąsiednich działek , ale działki te nie muszą pozostawać ze sobą w bezpośredniej styczności (II OSK 1016/06). Podnieśli też, że planowana inwestycja będzie stanowić dla nich uciążliwość, gdyż będzie oddziaływać bezpośrednio na ich nieruchomość. Wskazali, że wszystkie sąsiednie działki w stosunku do ich nieruchomości, stanowią niezabudowane nieruchomości rolne. Budowa dwóch nowych budynków, ich zdaniem doprowadzi do zmiany charakteru ww. nieruchomości. W skardze podnieśli również, że ochrona ich interesów wymaga ich czynnego udziału w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na terenie działki nr [...] . Zarzucili organowi administracyjnemu niedopuszczenie ich do czynności procesowych wskazując na naruszenie art. 40 § 1 zdanie pierwsze kpa w szczególności poprzez brak doręczenia im pism. W konkluzji skarżący wskazali, że powyższe uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1. lit. c) ppsa wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na orzeczenie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności podnieść należy, że pomimo obowiązywania na terenie objętym wnioskiem A.L. z dnia 17 sierpnia 2009 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie zostało jeszcze umorzone, a zatem rozpoznanie skargi na postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego na postanowienie o zawieszeniu postępowania nie stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z zaleceniem WSA w Krakowie zawartym w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Kr 554/12 Samorządowe Kolegium Odwoławcze poczyniło w sprawie konieczne ustalenia w kwestii statusu skarżących. Zasadnie uznając, że ze względu na odległość ich nieruchomości od nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie warunków zabudowy skarżący nie mają interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Ponieważ nie są stroną zasadnie zatem nie rozpoznano ich zażalenia, umarzając postępowanie zażaleniowe. Strona skarżąca, jeśli jest, może być stroną postępowania o ustalenie takich warunków. Naczelny Sąd Administracyjny uznawał jednak również, iż stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. To natomiast powoduje, że w każdej sprawie należy określić działki sąsiednie i ustalić strony postępowania. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie. Tak też uczyniono w przedmiotowej sprawie, uwzględniając że wniosek dotyczył budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zgodnie z treścią art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy przedmiot postępowania. Ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał zatem wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym. Chodzi tu więc nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu, przesądzający o możliwości prowadzenia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego z jego udziałem. Interes prawny musi być interesem indywidualnym danego podmiotu, dotyczącym go bezpośrednio. W tym zakresie utrwalony pozostaje pogląd, zarówno orzecznictwa, jak i doktryny, że interes prawny, legitymujący stronę postępowania, wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny, aktualny i konkretny interes danego podmiotu. Mając powyższe na uwadze prawidłowo uznano, że skarżący w niniejszym postępowaniu nie wykazali się interesem prawnym wynikającym z prawa własności działki nr działki nr [...] obr. [...] położonej w K. Wskazane w skardze okoliczności mogą świadczyć jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym. W żaden sposób skarżący nie wykazali, w jaki sposób decyzja o warunkach zabudowy zgodna z wnioskiem mogłaby wpłynąć na sposób wykonywania ich prawa własności, na ograniczenie w korzystaniu, czy rozporządzaniu nieruchomością. Tzw. dobry widok na tereny zielone nie jest wartością chronioną nawet na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego tj. pozwolenia na budowę. Zmniejszenie terenów zielonych nie na działce skarżących czy możliwość korzystania z dróg dojazdowych również przez użytkowników przeszłej inwestycji nie ma wpływu na prawo własności do działki skarżących. Również zmiana "charakteru terenu" sąsiedniego z rolnego na budowlany nie uzasadnia naruszenia prawa własności bez wykazania konkretnej uciążliwości. Skarżący natomiast nawet w skardze nie wskazali, w jaki sposób planowana inwestycja mogłaby oddziaływać na ich działkę np. przez ograniczenie zabudowy czy innego zagospodarowania tej działki. Ponadto podkreślić należy, że ustalenie stron postępowania na etapie wstępnym nie oznacza, że krąg stron nie może się zmienić się np. ze względu na wyniki analizy, modyfikację wniosku czy in. okoliczności. Dokonując jednak kontroli ustaleń organu I instancji oraz organu odwoławczego dokonanego na etapie przed zawieszeniem postępowania nie sposób uznać, aby naruszyły one przepis art. 7, 77 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa. W konsekwencji nie naruszyły również przepisów art. 10 § 1 i art. 40 § 1 kpa. Brak interesu prawnego skarżących uzasadniał umorzenie postępowania wywołanego złożonym zażaleniem na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 kpa. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 ppsa.