II OSK 580/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia NSA Elżbieta Kremer, sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 91/13 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 91/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Wójt Gminy Mielno umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte wnioskiem [...] Spółki z o.o. z [...] lipca 2008 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej nr [...] w miejscowości L. na działce nr [...] z tego względu, że planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie będzie też zlokalizowane w obszarze Natura 2000, dlatego uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia nie było wymagane. Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. [...] Stowarzyszenie [...]zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji Wójta Gminy Mielno z dnia [...] września 2008 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 dalej - “Kpa"), ponieważ decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Pismem z dnia 5 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. poinformowało wnioskodawcę, że sprawa objęta wnioskiem była już badana przez Kolegium w kontekście wad określonych w art. 156 § 1 Kpa na wniosek dwojga mieszkańców L. i postępowanie to zakończyło się decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W decyzji tej Kolegium odniosło się także do ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu stwierdzając, że po dokonaniu oceny zgromadzonych materiałów, nie znalazło do tego podstaw. Wezwaniem z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] Stowarzyszenie [...] wezwało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. do usunięcia naruszenia prawa przez rozpatrzenie wniosku organizacji społecznej zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 Kpa ponieważ odpowiedź pismem na wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania narusza art. 6 Kpa w zw. art. 7 Konstytucji RP, ponieważ art. 31 § 2 Kpa stanowi, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, organizacji społecznej przysługuje zażalenie. W odpowiedzi na wezwanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pismem z dnia 28 czerwca 2013 r. ponownie poinformowało [...] Stowarzyszenie [...], że w trakcie postępowania wstępnego, rozpoznając wniosek mieszkańców L., badało już przedmiotową sprawę przez pryzmat wad nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 Kpa i stwierdziło, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. [...] Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwolawczego w K. żądając zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu. W ocenie strony skarżącej merytorycznych ustaleń w sprawie nie można dokonywać poza postępowaniem administracyjnym, tymczasem organ wyjaśnił, że odmawiając wszczęcia postępowania na wniosek innych osób, oceniał także przesłanki wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W piśmie z dnia 28 września 2013 r. strona skarżąca wskazała, że wydane w sprawie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Mielno z dnia [...] września 2008 r. nie dotyczyły merytorycznej oceny tej decyzji, ale oceny istnienia interesu prawnego osób, które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Mielno. Nawet gdyby organ w dalszym ciągu uważał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, to i tak powinien był wydać postanowienie, ponieważ nie może pismem rozpoznawać wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania z urzędu. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu polegająca na nie wydaniu postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Żądanie o wszczęcie z urzędu postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, złożyła organizacja społeczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pismem z dnia 5 czerwca 2013 r. poinformowało wnioskodawcę, że badało już decyzję, której wniosek dotyczy, w poprzednim postępowaniu nieważnościowym prowadzonym na wniosek mieszkańców miejscowości L., także w kontekście wad nieważności określonych w art. 156 § 1 Kpa i nie znalazło podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dalej Sąd wskazał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest formą nadzoru. Może być wszczęte z urzędu i na żądanie strony. Wszczęcie postępowania na żądanie strony nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie, w której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r. II OSK 390/07, LEX nr 468719). Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 Kpa. Zatem w sytuacji, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego występuje strona, nie zwalnia to organu administracyjnego od przeprowadzenia kontroli kwestionowanej decyzji w pełnym zakresie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Wszczęcie postępowania nieważnościowego następuje na wniosek lub z urzędu, z zastosowaniem art. 61 Kpa, a zatem brak jest podstaw prawnych do wydawania odrębnego postanowienia o wszczęciu tego postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje w drodze postanowienia na podstawie art. 61a Kpa, ale postanowienie to może być wydane tylko wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w sprawie lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zatem podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego mogą być przyczyny podmiotowe, gdy podanie wniosła osoba nie będąca stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego złożyła organizacja społeczna, która stosownie do art. 31 § 1 Kpa była uprawniona do złożenia takiego wniosku. Zatem przesłanka podmiotowa wydania postanowienia nie została spełniona. Brak było także innych uzasadnionych przyczyn, odnoszących się do przedmiotu sprawy, uniemożliwiających wszczęcie postępowania nieważnościowego. Z treści art. 61a § 1 Kpa wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W niniejszej sprawie żadna z tych dwu samodzielnych przesłanek nie wystąpiła, dlatego nie było podstaw do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania nieważnościowego. W tej sytuacji zarzut bezczynności organu polegający na nie wydaniu takiego postanowienia, nie jest uzasadniony. Jak wyjaśniono powyżej, wszczęcie postępowania nieważnościowego na żądanie strony obliguje organ do zbadania, czy w sprawie nie miały miejsca inne naruszenia prawa określone w art. 156 § 1 Kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. poinformowało skarżące Stowarzyszenie, że toczyło się uprzednio postępowanie mające na celu stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Mielno z dnia [...] września 2008 r. i w toku tego postępowania organ nadzoru zbadał ewentualność wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § Kpa i stwierdził, że żadna z przesłanek nie wystąpiła. Ponieważ brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego z urzędu w przedmiotowej sprawie, a nie wystąpiła żadna z przesłanek umożliwiających wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a Kpa, nie było błędem poinformowanie wnioskodawcy pismem, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów prawa procesowego tj.: - art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej Ppsa) poprzez dokonanie kontroli sądowej stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. bez przywołania podstawy prawnej. Ponadto pominięcie zarzutów skargi, pomimo że sprawa dotyczy interpretacji tylko jednego przepisu prawa w niej podniesionego. Ponadto wskazanie w wyroku, iż organ zbadał przesłanki podniesione we wniosku organizacji w sytuacji, w której nie prowadził on postępowania merytorycznego w sprawie z uwagi, iż odmawiał on przymiotu strony dwóm osobom wnioskującym o stwierdzenie nieważności decyzji objętej wnioskiem; - art. 2 oraz 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 Kpa w powiązaniu z art. 174 pkt. 1 Ppsa poprzez wydanie wyroku bez wskazania podstawy prawnej, z której wynika, iż wniosek organizacji społecznej można rozpatrzyć pismem bez możliwości jego zaskarżenia oraz merytorycznego rozstrzygnięcia; - art. 31 § 2 Kpa w związku z art. 2, 7, 178 ust 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 Ppsa poprzez nieuprawnione pominięcie przepisu prawa, który wskazuje jak należy rozpoznać wniosek organizacji społecznej bez potrzeby dokonywania jakiejkolwiek wykładni gramatycznej art. 31 § 2 Kpa; - art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w związku z art. 174 Ppsa poprzez pozbawienie organizacji możliwości złożenia skutecznego środka odwoławczego z uwagi na rozpoznanie wniosku pismem. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wyjaśniła, że obowiązujący system prawny w Polsce nie przewiduje aktualnie rozpoznania wniosku obywatela lub organizacji społecznej pismem. Dodatkowo sposób rozpoznawania wniosków organizacji został bardzo precyzyjnie określony w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, którego art. 31 § 2 stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. W ocenie strony powyższy przepis nie wymaga, aby dokonywać jego gramatycznej wykładni i jest stosowany przez organ administracji publicznej oraz sądy we wszystkich przypadkach, w których organizacja składała podobne wnioski. Zdaniem strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie akceptując stanowisko organu winien był wskazać podstawę prawną, z której wynika, iż wniosek organizacji można rozpoznać pismem i tym samym pozbawić ją możliwości złożenia zażalenia, a w późniejszym czasie skargi do sądu o charakterze merytorycznym. Niestety w wyroku Sąd I instancji odnosi się do art. 61a § 1 Kpa, który nie ma zastosowania w odniesieniu do organizacji społecznej a nawet, jeżeli by miał to i tak organ musiałby wydać postanowienie albowiem formy pisma nie przewiduje obowiązujący system prawny. Wydany wyrok nie zawiera podstawy prawnej i narusza wprost art. 178 ust 1 Konstytucji albowiem brzmienie art. 31 § 2 Kpa jest wiążące dla sądu administracyjnego. Strona zwróciła uwagę, iż żadne postępowanie merytoryczne o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa powyżej się nie toczyło, ponieważ organ dwóm osobom odmówił przymiotu strony i tym samym nie dokonywał żadnych merytorycznych ustaleń w postępowaniu administracyjnym. Powyższe i tak nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podniosło, że analiza akt sprawy pozwala na jednoznaczny wniosek, że zarzuty są nieuzasadnione, albowiem powołane przez skarżącego przepisy zostały przez Sąd właściwie zinterpretowane i zastosowane. Przede wszystkim skarżącemu uszło uwadze, iż postępowanie tzw. nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. Według zaś art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji Wójta Gminy. Aby postępowanie nieważnościowe mogło być prowadzone, to przepis prawa wymaga aby zostało ono wszczęte odrębnym postanowieniem. Jeśli Stowarzyszenie żądało stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu, to przepisy nie przewidują, aby działając z urzędu Kolegium odmawiało sobie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W takiej sytuacji Kolegium poinformowało adresata wniosku zwykłym pismem o wcześniejszym już wstępnym badaniu sprawy w kontekście wad określonych w art. 156 § 1 Kpa i niezasadności prowadzenia postępowania nieważnościowego. W piśmie z dnia 10 września 2014 r. [...] Stowarzyszenie [...] ponownie wniosło o uznanie skargi kasacyjnej za zasadną albowiem wniosek organizacji społecznej musi być rozpoznany zgodnie z literalnym brzmieniem art. 31 § 2 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć i istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając zarzuty postawione w skardze kasacyjnej skład rozpoznający niniejszą skargę za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz 3 § 1 Ppsa oraz zarzut naruszenia art. 31 § 2 Kpa w związku z art. 2, 7, 178 ust 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 Ppsa poprzez nieuprawnione pominięcie przepisu prawa, który wskazuje jak należy rozpoznać wniosek organizacji społecznej bez potrzeby dokonywania jakiejkolwiek wykładni gramatycznej art. 31 § 2 Kpa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 31 § 1 Kpa organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w (toczącym się) postępowaniu dotyczącym innej osoby. Organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby zarówno wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, jak i wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte na żądanie jednej ze stron. Zgodnie z przepisem art. 31 § 2 organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Wobec powyższego stosowanie do przepisu art. 31 § 2 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany orzec o zasadności wniosku organizacji społecznej w formie postanowienia. Z powyższej regulacji wynika, iż mogą zapaść zasadniczo cztery rodzaje postanowień - dwa pozytywne: o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do toczącego się postępowania oraz dwa negatywne: o odmowie wszczęcia postępowania lub o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do toczącego się postępowania. Z powyższych względów zgodzić należy się z wnoszącym skargę kasacyjną, iż wykładnia przepisów prawa zaprezentowana przez Sąd I instancji, że organ nie miał obowiązku wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest nieprawidłowa. Odwoływanie się przez Sąd I instancji wyłącznie do regulacji art. 61 a § 1 Kpa, z całkowitym pominięciem wyżej wskazanego art. 31 § 2 Kpa było niedopuszczalne. Podkreślić należy, że w sytuacji gdy organizacja społeczna składa w trybie art. 31 Kpa wniosek o wszczęcie postępowania, to przepisy art. 61 i 61 a Kpa nie znajdują zastosowania. Reasumując jeżeli organ uzna żądanie organizacji społecznej za bezzasadne winien, zgodnie z brzmieniem art. 31 § 2 Kpa, wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ( patrz wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 1913/12, Lex nr 1490528). Ponadto na gruncie niniejszej sprawy należy pamiętać, że wniosek dotyczył wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tak więc samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, a uruchamia to etap wstępny, w ramach którego organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wniosku. Na tym etapie bada się jedynie kwestie formalne: wniesienie wniosku przez legitymowany podmiot i wskazanie podstawy prawnej z art.156 § 1 Kpa. Skoro więc decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Wójt Gminy Mielno odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2008 r. z uwagi na to, że wszczęcia postępowania domagały się osoby nie będące stroną postępowania, to organ nie mógł w tym postępowaniu przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym badać należy czy w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 Kpa. W tym miejscu wskazać także należy, iż w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kpa. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kpa, czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż nie zawsze kwestia prowadzenia wcześniej innego postępowania niewżnościowego będzie mogła stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia kolejnego postępowania. Dopiero po ustaleniu czy organ w toczącym się wcześniej postępowaniu w sprawie faktycznie badał przesłanki nieważnościowe pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd wskazał podstawę prawna swojego rozstrzygnięcia jak i ją uzasadnił. Tym samym nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 2 oraz 7 Konstytucji w związku z art. 6 Kpa poprzez wydanie wyroku bez wskazania podstawy prawnej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, w trybie art. 185 § 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji będąc związany wykładnią przepisów prawa zawartą w niniejszym uzasadnieniu zobligowany będzie do dokonania oceny czy w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienia z bezczynnością organu.