II GSK 1545/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 54/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia w części zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] .na rzecz Dyrektora Izby Celnej w G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. o sygn. akt III SA/Gd 54/12, oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia w części zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I Wnioskiem z dnia 14 maja 2010 r. [...] (dalej: skarżąca, spółka) wystąpiła o zmianę ostatecznego terminu uruchomienia wszystkich punktów gier określonych w decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] maja 2008 r. wskazując, że terminem tym powinien być 16 listopada 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w G. przychylił się do wniosku spółki i decyzją z dnia 25 maja 2010 r. zmienił treść punktu VI pierwotnie wydanej decyzji. Spółka została zobowiązana do rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach w nieprzekraczalnym terminie do dnia 16 listopada 2010 r. Podstawą do wydania ww. decyzji był art. 48 ust. 1 oraz art. 118 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.). Z informacji będących w posiadaniu Dyrektora Izby Celnej w G. wynikało, że do dnia 16 listopada 2010 r. spółka nie rozpoczęła działalności w 29 punktach gier na automatach o niskich wygranych wymienionych w załączniku nr 1 do pierwotnie wydanej decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w G. działając na podstawie art. 258 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej: O.p.) oraz art. 48 ust. 2 w zw. z art. 8 u.g.h., stwierdził wygaśnięcie zezwolenia w części w związku z nierozpoczęciem przez spółkę działalności objętej zezwoleniem, tj. nieuruchomionych 29 punktów gier na automatach o niskich wygranych w terminie do dnia 16 listopada 2010 r. Po rozpatrzeniu odwołania spółki decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w G. działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p. oraz art. 48 ust. 2 w zw. z art. 8 u.g.h. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Dyrektor Izby Celnej w G. przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że poza sporem w sprawie pozostaje fakt, iż spółka nie rozpoczęła w wyznaczonym terminie działalności w 29 z 44 objętych zezwoleniem punktach gier na automatach o niskich wygranych. Organ nie zakwestionował zaś okoliczności obowiązywania zezwolenia w zakresie punktów gier już uruchomionych przez skarżącą. Według Dyrektor Izby Celnej w G. spółka nie spełniła warunku rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach wskazanych w zezwoleniu do dnia 16 listopada 2010 r., co obligowało organ do zastosowania dyspozycji art. 48 ust. 2 u.g.h. W ocenie organu za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia konstytucyjnie określonej zasady ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów w toku. Prawo nabyte musi bowiem sprowadzać się do konkretnego uprawnienia, które może być realizowane bez względu na stanowisko organów podatkowych. W niniejszej sprawie w poprzednim stanie prawnym (do 31 grudnia 2009 r.) wniosek o przedłużenie terminu uruchomienia wszystkich punktów gier hazardowych każdorazowo podlegał ocenie przez właściwy organ, posiadający kompetencje do odmowy zmiany zezwolenia. Tym samym prawo to nie miało charakteru bezwzględnego, ale podlegało weryfikacji. Naruszenie prawa nabytego nie miało więc miejsca. Z kolei ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności związanej z grami hazardowymi zostały wprowadzone u.g.h. z uwagi na ważny interes publiczny. Przyjęta regulacja rynku gier hazardowych oznacza, że prowadzenie działalności gospodarczej w tym zakresie może odbywać się tylko w ściśle określonych warunkach. Z kolei ze względu na interesy prawnie chronione – interes publiczny i interes społeczny – nie mają tu zastosowania zasady gospodarki wolnorynkowej. Tym samym w pełni zasadne było wydanie orzeczenia o wygaśnięciu wydanego zezwolenia w części. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skarżącą wniosła o uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. o sygn. akt III SA/Gd 54/12 oddalił skargę skarżącej spółki. Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte w dniu 4 maja 2011 r., czyli pod rządami u.g.h., która weszła w życie 1 stycznia 2010 r. Zatem do postępowania w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy tej ustawy. Sąd I instancji - dokonując analizy art. 48 ust. 2 u.g.h. z art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE.L 98.204.37 ze zm.; dalej jako dyrektywa 98/34/WE) – stwierdził, że przepis art. 48 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym. Według Sądu I instancji bezspornym jest, że skarżąca nie podjęła działalności w 29 punktach gier na automatach o niskich wygranych w terminie do dnia 16 listopada 2010 r. Tym samym przepis art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.; dalej: u.g.z.w.). nie miał w sprawie zastosowania, nie można było bowiem na jego podstawie orzec o wygaśnięciu udzielonego skarżącej zezwolenia w części. W tym kontekście WSA podkreślił, że nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier objętych udzielonym skarżącej zezwoleniem z dnia [...] maja 2008 r. był wielokrotnie przedłużany, ostatni raz decyzją z dnia [...] maja 2010 r., wydaną na podstawie 135 ust. 1 i art. 48 ust. 1 oraz art. 118 w związku z art. 8 u.g.h. Jak wynika z treści art. 48 ust. 1 u.g.h. termin rozpoczęcia działalności może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Konsekwencją niezachowania tego terminu było podjęcie przez organ postępowania zmierzającego do ustalenia wynikającej z przepisów prawa sankcji. W sytuacji, gdy brak było możliwości zastosowania w sprawie art. 36 ust. 5 u.g.z.w., jedynym przepisem w dyspozycji którego mieści się zagadnienie, o którym rozstrzygał organ w zaskarżonej decyzji, jest art. 48 ust. 2 u.g.h., zatem jego zastosowanie w sprawie było prawidłowe. W ocenie WSA skarżąca zdaje się nie zauważać, że obecne uregulowania prawne dotyczące wygaśnięcia zezwolenia są bardziej korzystne od poprzednich, pozwalają bowiem na wydanie orzeczenia o wygaśnięciu zezwolenia w części, w której nie podjęto działalności. Jak wskazano wyżej u.g.z.w. takiego uregulowania nie zawierała. Sąd I instancji nie podzielił również twierdzeń skarżącej, co do niezgodności przepisów u.g.h. z przepisami prawa wspólnotowego. Zdaniem Sądu I instancji art. 48 ust. 2 u.g.h., jak i inne przepisy powołane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odnoszą się do wygaśnięcia zezwolenia, nie można uznać za przepisy techniczne. Ponadto WSA uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącej zaskarżone orzeczenie nie narusza jej praw nabytych i interesów w toku. Jak wskazał Sąd w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania było wygaśnięcie zezwolenia w części dotyczącej punktów gier, w których spółka nie rozpoczęła działalności. Co za tym idzie ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności nie są przedmiotem tej sprawy. Spółka może nadal, stosownie do art. 129 ust. 1 u.g.h., prowadzić działalność, w już uruchomionych punktach, do czasu wygaśnięcia zezwolenia. Nie będzie jej mogła prowadzić w punktach, w których przez dwa i pół roku żadnej działalności nie podjęła. Nie można zatem uznać, aby na skutek orzeczenia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 u.g.h. spółka została pozbawiona praw nabytych. II [...] wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, mające zasadniczy wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku, tj. nieprawidłowe i bezzasadne zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 2 u.g.h., mimo, iż materia postępowania nakazywała zastosowanie art. 121 u.g.h. i w ślad za tym powinien mieć zastosowanie art. 36 ust. 5 u.g.z.w. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w G. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Skarżąca spółka powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. mające zasadniczy wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku, tj. nieprawidłowe i bezzasadne zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 2 u.g.h. pomimo, iż materia postępowania – zdaniem skarżącej - nakazywała zastosowanie art. 121 u.g.h. i w ślad za tym powinien mieć zastosowanie art. 36 ust. 5 u.g.z.w. Według skarżącej żaden przepis ustawy nie wskazuje na możliwość zastosowania art. 48 ust. 2 u.g.h. do zezwoleń udzielonych przed wejściem w życie ustawy o grach hazardowych. W konsekwencji powinien mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 36 ust. 5 u.g.z.w., nie zaś jak to uczyniły organy i co zaakceptował Sąd I instancji art. 48 ust. 2 u.g.h. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego sformułowane w skardze kasacyjnej są niezasadne. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji i organu, że w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowano art. 48 ust. 2 u.g.h., nie zaś art. 36 ust. 5 u.g.z.w. Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte w dniu 14 maja 2010 r., czyli pod rządami u.g.h., która weszła w życie 1 stycznia 2010 r., nie zaś ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach. Z ustalonego i bezspornego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego wynika, że skarżąca nie podjęła działalności w części objętej zezwoleniem, tj. w 29 punktach gier na automatach o niskich wygranych w terminie do dnia 16 listopada 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdził wygaśnięcie zezwolenia w części w związku z nierozpoczęciem przez spółkę działalności objętej zezwoleniem, tj. nieuruchomionych 29 punktów gier na automatach o niskich wygranych w terminie do dnia 16 listopada 2010 r. Zaś po rozpatrzeniu odwołania spółki decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w G. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zaś Sąd I instancji oddalając skargę spółki, podzielił stanowisko organu. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie ma w rozpoznawanej sprawie zastosowania art. 121 u.g.h., a w konsekwencji art. 36 ust. 5 u.g.z.w. Przepis art. 121 u.g.h. jest przepisem przejściowym i stanowi, że do wygaśnięcia, w związku z nierozpoczęciem działalności, zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych stosuje się art. 36 ust. 5 u.g.z.w. Z treści tego przepisu wynika, że art. 36 ust. 5 u.g.z.w. ma zastosowanie do wygaśnięcia zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, przy czym przyczyną wygaśnięcia zezwoleń jest nierozpoczęcie działalności. Zatem art. 36 ust. 5 u.g.z.w. ma zastosowanie z mocy art. 121 u.g.h. jedynie w przypadku nierozpoczęcia w ogóle działalności objętej zezwoleniem, nie zaś jak w rozpoznawanej sprawie w przypadku skarżącej, która rozpoczęła działalność, lecz niepodjęła jej w części objętej zezwoleniem, tj. w 29 punktach gier na automatach o niskich wygranych. Zgodnie z art. 36 ust. 5 u.g.z.w. zezwolenia w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wygasają, jeżeli w terminie jednego roku od dnia ich udzielenia nie podjęto działalności objętej zezwoleniem. Natomiast art. 48 ust. 2 u.g.h. stanowi, że w przypadku nierozpoczęcia działalności w terminie określonym w koncesji lub zezwoleniu, koncesja lub zezwolenie wygasają w całości lub w części, w której nie podjęto działalności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęty jest pogląd, że przepis art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych używa pojęcia "podjęcia działalności", które należy rozumieć jako zainicjowanie działalności chociażby w jednym punkcie w terminie w tym przepisie określonym (zob. m. in. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 480/08, LEX nr 505806). Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że przepis ten ma zatem na celu zdyscyplinowanie przedsiębiorcy do podjęcia działalności, chociażby w jednym punkcie w przeciągu roku od dnia otrzymania zezwolenia. Tym samym ma on zastosowanie jedynie w przypadku, gdy nie podjęto działalności w żadnym z punktów gier objętych zezwoleniem i daje podstawę do wygaśnięcia zezwolenia w całości, nie zaś w części. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie podjęła działalności w 29 punktach gier na automatach o niskich wygranych w terminie do dnia 16 listopada 2010 r. Tym samym przepis art. 36 ust. 5 ustawy i zakładach i grach wzajemnych nie miał w sprawie zastosowania, nie można było bowiem na jego podstawie orzec o wygaśnięciu udzielonego skarżącej zezwolenia w części. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji podzielając stanowisko organu w rozpoznawanej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 48 ust. 2 u.g.h., gdyż przepis ten stanowi podstawę wygaśnięcia zezwolenia w całości lub w części. Ponadto, przepis ten przewiduje sankcję w stosunku do przedsiębiorcy w przypadku nierozpoczęcia działalności w terminie określonym w zezwoleniu. Zatem ustawodawca w art. 48 ust. 2 u.g.h. łączy rozpoczęcie działalności z terminem wskazanym w zezwoleniu, czego nie czyni w art. 36 ust. 5 u.g.z.w. Jak wynika z ustalonego i bezspornego w sprawie stanu faktycznego, nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier objętych udzielonym skarżącej zezwoleniem z dnia [...] maja 2008 r. był wielokrotnie przedłużany, ostatni raz decyzją Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] maja 2010 r. Spółka została zobowiązana do rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach w nieprzekraczalnym terminie do dnia 16 listopada 2010 r. Skutkiem niepodjęcia przez skarżącą działalności w części objętej zezwoleniem, tj. w 29 punktach gier na automatach o niskich wygranych, jest zastosowanie sankcji z art. 48 ust. 2 u.g.h., tj. wygaśnięcie zezwolenia w części, w której nie podjęła ona działalności. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlega oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., jako niemająca usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.