I OSK 1092/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 705/13 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 705/13 oddalił skargę R. B. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 24 maja 2013 r. R. B. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu podał, że wnioskodawczyni jest żoną osoby niepełnosprawnej, a zatem należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji. Z orzeczenia Obwodowej Komisji do Sprawa Inwalidztwa i Zatrudnienia w L. z dnia [...] lipca 1996 r. wynika, że mąż skarżącej został zaliczony do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia na trwałe. Do wniosku zostało także dołączone zaświadczenie lekarskie, w którym podano, ze mąż wnioskodawczym jest chory przewlekle, wymaga stałej opieki osoby drugiej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca od 1 maja 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaną opieką nad mężem. Z oświadczenia skarżącej wynika, że bezpośrednio przed nabyciem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie pracowała zawodowo. Ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało z dniem 31 marca 2000 r. Po zakończeniu zatrudnienia nie podjęła pracy ze względu na swój stan zdrowia, jak też pogarszający się stan zdrowia męża. Zdaniem organu skarżąca nie spełnia wymagań określonych w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Brak jest bowiem związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę ubiegającą się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Skarżąca przed nabyciem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła zatrudnienie 31 marca 2000 r. Od dnia 1 maja 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne. Istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznawanego opiekunowi osoby niepełnosprawnej na której ciąży obowiązek alimentacyjny, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej (tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) poprzez wypłatę jej określonej kwoty (art. 16a ust. 6 cyt. ustawy) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Jest to częściowe zrekompensowanie strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się członkami najbliższej rodziny wskutek rezygnacji z pracy. Musi zatem istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z pracy wnioskodawcy a koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie to nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad rodzicem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, lecz za faktyczną rezygnację z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania stałej opieki. Osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego powinna rezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Za rezygnację z aktywności zawodowej nie można uznać zaprzestania aktywności zawodowej z uwagi np. na rozwiązanie stosunku pracy w związku z likwidacją zakładu pracy, likwidacji stanowiska pracy lub wygaśnięcie umowy o pracę z uwagi na wygaśnięcie okresu na jaki umowa została zawarta lub niepodejmowaniem pracy itp. Dalej organ wskazał, że określone w art. 16a ust. 1 ustawy, podstawowe warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, należy odróżnić od zapisu zawartego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczącego innego świadczenia opiekuńczego - świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale też może zostać przyznane osobie, która zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ogóle nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność. Zapis ten określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne. Od decyzji Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych MOPS z dnia [...] lipca 2013 r. odwołanie wniosła R. B.. W uzasadnieniu wskazała, że nie podjęła zatrudnienia ze względu na stan zdrowia męża, który osiągnął zaawansowany wiek i wymaga jej stałej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem i tym samym nie spełnia przesłanek określonych w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpoznając skargę wniesioną przez R. B. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że jest ona niezasadna. Sąd wskazał, że jednym z warunków uzyskania świadczenia, o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z potrzebą sprawowania stałej opieki nad osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną, przy czym istnieć powinna bliskość czasowa tych trzech zdarzeń: konieczności opieki, rezygnacji z zatrudnienia (pracy zarobkowej) i podjęcia starań o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tymczasem skarżąca tego warunku nie spełniła. Z akt sprawy wynika, że skarżąca od 1 maja 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaną opieką nad mężem. Z oświadczenia skarżącej wynika, że bezpośrednio przed nabyciem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie pracowała zawodowo. Ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało z dniem 31 marca 2000 r. Po zakończeniu zatrudnienia nie podjęła pracy ze względu na swój stan zdrowia, jak też pogarszający się stan zdrowia męża. Sąd podniósł ponadto, że postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1026/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym następującej treści: "Czy art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnego egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?" Wskazał jednak, że z uwagi na treść art. 145 k.p.a. odstąpił od ewentualnego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu w tej sprawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. B.. Zaskarżając wyrok w całości, skarżąca kasacyjnie wskazała na zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną jego wykładnię dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, prowadzącą do nieprawidłowej konkluzji, że skarżąca nie spełnia jednego z warunków uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, mianowicie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z potrzebą sprawowania stałej opieki nad osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną. Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od Skarbu Państwa nieopłaconych kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, według norm przepisanych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej językowa wykładnia pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" zaprezentowana przez organy jest nieprawidłowa i niewłaściwa. W sposób całkowicie niezrozumiały różnicuje potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki i w związku z tym zaprzestają wykonywania dotychczasowej pracy oraz na tych, którzy podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże, nie pozostając w zatrudnieniu, powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki, czyli rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Rezygnacja z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy, obejmuje również jej niepodejmowanie przez osobę zdolną do pracy, o ile zasadniczą przeszkodą do podjęcia zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej jest konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z art. 16 a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącej jako małżonce osoby, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży - zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - obowiązek alimentacyjny. Wymaga przypomnienia, że specjalny zasiłek opiekuńczy, jako forma pomocy osobom sprawującym opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, został wprowadzony ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012, poz.1548), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. i znowelizowała ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm. zwanej dalej u.ś.r.)., wprowadzając przepis art.16 a. Wskazany przepis w pierwotnym brzmieniu, obowiązującym także w dacie wydania decyzji w sprawie i w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, w jego ówczesnym brzmieniu, jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomimo, że wskazany przepis w przytoczonym brzmieniu nie określał, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to jednak dokonując wykładni tego przepisu nie można stosować wyłącznie wykładni językowej, wyłączającej z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego te osoby, które nie podejmują zatrudnienia. Zasadniczy element normy prawnej regulującej specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne wyłącza różnicowanie sytuacji osób, które nie podejmują zatrudnienia od osób, które rezygnują z zatrudnienia przy przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wykładnią pojęcia "rezygnują z zatrudnienia" należy objąć również stan faktyczny "nie podjęcia zatrudnienia". Przemawia za tym istota każdego z tych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Odmienna interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie. W związku z tym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, nie podejmują lub rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Bez względu więc na to, czy owa rezygnacja z zatrudnienia oznacza rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, to w każdym przypadku przesądzające znaczenie ma związek pozostawania bez zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Za przyjęciem prokonstytucyjnej wykładni art.16 ust.1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji w sprawie i wyrokowania przez Sąd Wojewódzki, przemawiają również później wprowadzone regulacje prawne, a także wskazane poniżej wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: " Czy art. 16a ust. 1 u.ś.r. w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji". Pomimo skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego Sąd pierwszej instancji nie zawiesił jednak postępowania sądowego, wskazując na ewentualną możliwość wznowienia postępowania. Ponadto uszło uwadze Sądu Wojewódzkiego, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134) orzekł, art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oczywistym jest, że Sąd pierwszej instancji nie mógł w dacie orzekania przewidzieć, że postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego skierowanego przez WSA w Poznaniu umorzy postępowanie, zaś w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzi, m.in. "zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134). W uzasadnieniu wskazanego wyroku Trybunał stwierdził, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Należy także przypomnieć, że mając na względzie wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sejm podjął w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), w której przepisem art. 17 zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wszedł w życie 1 stycznia 2015 r. Słusznie zatem zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego – art.16 a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię tego przepisu, prowadzącą do nieprawidłowego wniosku, że skarżąca nie spełnia jednego z warunków uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, czyli przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną. Z ustaleń organów i akt administracyjnych wynika bezspornie, że skarżąca należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, a jej mąż legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności i wymaga stałej opieki. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art.188 p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje. Do rozpoznania wniosku pełnomocnika skarżącej o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.