III SA/Gd 874/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. w Gdańsku sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 lipca 2013 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r. (nr [....]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 lipca 2013 r. (nr [...]), którą organ odmówił przyznania B. S. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2013 r. B. S. (dalej: "strona", "skarżący") wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką – M. S. Decyzją z dnia 9 lipca 2013 r. (nr [...]) Prezydent Miasta – działając na podstawie art. 16a ust. 1, ust. 2, art. 20 ust. 3, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej: "k.p.a." - odmówił stronie przyznania przedmiotowego świadczenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z akt sprawy wynika, że strona nie zrezygnowała z zatrudnienia ze względu na niepełnosprawność matki, która od marca 2011 r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Strona w tym czasie bowiem nie była zatrudniona i nie wykonywała innej pracy zarobkowej; ostatnio strona pracowała w okresie od dnia 10 lipca 2007 r. do dnia 11 grudnia 2010 r. Pomimo, że matka posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz spełnione jest kryterium dochodowe, nie została spełniona przesłanka z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Strona odwołała się od tej decyzji podnosząc, że matka ma 82 lata i jest bardzo schorowana, zatem musi pomagać jej w codziennych czynnościach. Odwołujący się wyjaśnił, że wcześniej otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką (było ono przyznane bezterminowo), a obecnie nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na opiekę. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16a ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez stronę a opieką sprawowaną nad matką wskazując, że na taką właśnie ocenę wpływa inna treść art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku tego drugiego przepisu, dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego, mowa jest o niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Zdaniem organu, jeżeli racjonalny ustawodawca w tym samym akcie prawnym odmiennie reguluje przesłanki przyznawania podobnych świadczeń, to niemożliwym jest przyjęcie, że interpretacja prawa do takich świadczeń może być taka sama. Należy zatem uznać, że przesłanki przyznania wyżej wskazanych świadczeń nie są tożsame. W niniejszej sprawie strona pracowała do grudnia 2010 r., a rozwiązanie umowy nastąpiło przez pracodawcę z zachowaniem okresu wypowiedzenia, wobec czego, nie można przyjąć że nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia. Nadto znaczny stopień niepełnosprawności matki strony datuje się od marca 2011 r., brak zatem związku przyczynowego pomiędzy zakończeniem pracy a zaistniałą koniecznością opieki nad matką. Mimo spełnienia pozostałych przesłanek warunkujących nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, takich jak: opieka nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, istnienie obowiązku alimentacyjnego oraz spełnienia kryterium dochodowego, nie było podstaw do przyznania świadczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ma charakteru uznaniowego; przysługuje wyłącznie w wypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. B. S. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając, że jest niesłuszna. Skarżący stwierdził, że jego matka jest poważnie chora i coraz słabsza. Fakt, że została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym dopiero 9 maja 2011 r. wynika z tego, że dopiero wtedy złożyła stosowny wniosek. Skarżący był z nią u lekarza i wypełnił wniosek, następnie podszedł z matką na Komisję Lekarską. Mógł się tym zająć dopiero wtedy, kiedy stracił pracę. W tych okolicznościach twierdzenia organów, że nie ma związku przyczynowo-skutkowego są błędne. Co istotne, niepełnosprawność matki trwa wiele lat i cały czas potrzebuje pomocy. Podkreślił, że wcześniej przyznano mu "świadczenie opiekuńcze" bezterminowo. Skarżący zadał pytanie na jak długo trzeba podjąć pracę, gdyż ustawa tego nie reguluje (czy jeżeli rano podpisze umowę o pracę, a po południu złoży wypowiedzenie to dla organu będzie wszystko w porządku?). Wskazał, że matka jest bardzo schorowana, wymaga wyjazdów do lekarza na rehabilitację, załatwiania leków, pielęgniarki środowiskowej itd., a on nie może jej prosić o pieniądze na paliwo, gdyż sama ma niewielką rentę po mężu. Opisana sytuacja rodzina zmusiła go właśnie do tego, że zrezygnował z pracy zarobkowej i możliwości zatrudnienia oraz nie może aktywnie poszukiwać pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2013 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia z dnia 9 lipca 2013 r. (nr [...]), którą organ odmówił przyznania B. S. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącego – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżący – B. S. od grudnia 2010 r. nie pozostaje w zatrudnieniu. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Innymi słowy, pomimo ustalenia w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że skarżący faktycznie opiekuje się na co dzień matką (robi zakupy, pomaga w pielęgnacji i utrzymaniu w czystości, załatwia sprawy zdrowotne i urzędowe), a matka posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, to wobec faktu nie pozostawania w zatrudnieniu lub nie wykonywania innej pracy zarobkowej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący zrezygnował z którejkolwiek z ww. form aktywności zawodowej w celu konieczności sprawowania stałej opieki nad swoją matką. W ocenie organów brak jest bowiem powodu do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącego a istniejącą koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką (niepełnosprawność ta datowana jest dopiero od marca 2011 r.). Organy przy tym zaakcentowały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązano jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki w następstwie rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako rekompensatą Państwa w stosunku do osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to właśnie Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl/doc/0C147F93EA). A skoro tak, to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji . Organy administracji publicznej powinny dokonać ponownego rozpoznania sprawy mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.