III SA/Gd 825/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 9 lipca 2013 r. nr [...]. W dniu 3 lipca 2013r. M. L. wniosła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem J. I., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia 9 lipca 2013 r. Wójt Gminy , działając m.in. na podstawie art.16a, art. 24, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił przyznania M. L. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 16 a zmienionej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł. Strona spełnia kryterium dochodowe bowiem przedmiotowy dochód nie przekracza kwoty 623 zł. Organ wskazał, że M. L. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem od dnia 20 października 2010r. Bezpośrednio przed otrzymaniem tego świadczenia w 2010 roku pozostawała w rejestrze osób bezrobotnych. W momencie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyrejestrowała się z urzędu pracy tracąc tym samym status osoby bezrobotnej. Natomiast art. 16a ww. ustawy odnosi się do faktycznej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nie do rezygnacji ze statusu osoby bezrobotnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. L. wskazując, że z uwagi na stan zdrowia ojca nie może podjąć zatrudnienia, dlatego zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 sierpnia 2013r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w świetle art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazana przez organ niższej instancji (tj. brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką ), została przez organ ten oceniona prawidłowo. W ocenie Kolegium w art. 17 ust. 1 ustawy ustawodawca odmiennie uregulował przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Skoro więc w tym samym akcie prawnym odmiennie zostały uregulowane przesłanki przyznawania podobnych świadczeń, to nie można było przyjąć, że interpretacja prawa do takich świadczeń może być taka sama. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego nie można odmówić prawa do tego świadczenia z powodu braku związku rezygnacji z pracy z koniecznością opieki nad osobą bliską, gdyż z tego powodu może ona również nie podejmować zatrudnienia. Natomiast w przypadku ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje ono wyłącznie w wypadku spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a koniecznością sprawowania opieki przez wnioskującą nad ojcem. Okoliczność ta stanowiła przeszkodę do przyznania odwołującej świadczenia. M. L. w okresie poprzedzającym ustalenie, że jej ojciec jest w znacznym stopniu niepełnosprawny, nie pracowała i nie wykonywała innej pracy zarobkowej. Niepełnosprawność jej ojca została stwierdzona od dnia 12 sierpnia 2010r. Odwołująca podejmowała prace w ramach robót interwencyjnych, ostatni raz w okresie 19.06.2009r. do 15.10.2009r. Później była zarejestrowana w PUP do 20 października 2010r. Decyzja w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ma charakteru uznaniowego. Zasiłek przysługuje wyłącznie w wypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących jego przyznanie. W ocenie organu odwoławczego w przypadku odwołującej nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zarobkowania w związku z koniecznością zapewnienia ojcu opieki. Istotą bowiem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest częściowa rekompensata opiekunowi otrzymanego wynagrodzenia, które utracił w związku z rezygnacją z zarobkowania w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. M. L. zaskarżyła powyższą decyzję organu odwoławczego skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, że ze względu na stan zdrowia ojca nie może i nie mogła wcześniej podjąć zatrudnienia. W jej ocenie jest to także rezygnacja z pracy. W miarę możliwości starała się uzyskać jakiś dochód, podejmując prace dorywcze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ wniósł o rozważenie przez Sąd możliwości zwrócenia się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały ujednolicającej orzecznictwo w tego rodzaju sprawach i zawieszenie postępowania do czasu uzyskania stanowiska NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd oddalił wniosek organu o zawieszenie postępowania z braku przesłanek do zawieszenia postępowania, określonych przepisami art. 124- 126 p.p.s.a. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak przepisu, umożliwiającego wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu zwrócenie się do NSA z wnioskiem o podjęcie uchwały w celu ujednolicenia orzecznictwa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie - specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie zostało uzależnione od spełnienia szeregu przesłanek określonych w przywołanym przepisie. Istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów, odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a ustawy. W sprawie nie było natomiast wątpliwe, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe, również konieczne dla uwzględnienia wniosku. Zgodnie z art. 16a ust.1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca dnia 15 października 2009r. zakończyła swoją ostatnią pracę zarobkową. W ich ocenie nie jest możliwe wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność ojca skarżącej, o której to przesłance jest mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Brak jest bowiem związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Organy przy tym zaakcentowały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje tym osobom uprawnionym, sprawującym faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, które tylko zrezygnowały z wykonywanej uprzednio pracy, a nie także jej nie podejmują. Taka interpretacja omawianego przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) z sytuacją prawną osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi". Przede wszystkim jednak dokonana przez organy wykładnia różnicuje osoby sprawujące opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia , czy zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu odmienna wykładnia tego przepisu prowadzi w istocie do postawienia osób niepracujących z powodu faktycznego sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przed koniecznością podjęcia przez nie- w istocie fikcyjnej -pracy po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki koniecznej do nabycia prawa do omawianego świadczenia. Tymczasem celem tego świadczenia nie jest podjęcie bądź rezygnacja z zatrudnienia, lecz rekompensata opiekunowi nad niepełnosprawnym członkiem rodziny ze strony Państwa niemożności wykonywania przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Reasumując, w ocenie Sądu, nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu sprawowania tej opieki zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż mimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.