III SA/Gd 891/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, WSA Bartłomiej Adamczak (spr.),, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. w Gdańsku sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 15 lipca 2013 r. nr[...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 sierpnia 2013 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 15 lipca 2013 r. (nr [...]), którą organ odmówił przyznania B. T. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: B.T. (dalej: "strona", "skarżąca") wystąpiła do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad ojcem S. J. Decyzją z dnia 15 lipca 2013 r. (nr [...]) Burmistrz - działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3, art. 5 ust. 2, ust. 4, ust. 4-4b, ust. 7-9, art. 16a, art. 20, art. 23, art. 24 ust. 1-3, ust. 6, ust. 7, art. 25 ust. 1, art. 26, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej: "k.p.a.", oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3) - odmówił stronie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem. W uzasadnieniu organ stwierdził, że stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z akt sprawy wynika, że strona opiekuje się swoim ojcem – S. J., który legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności od dnia 4 maja 2009 r. Bezpośrednio przed objęciem opieki nad ojcem strona rejestrowała się jako osoba bezrobotna z czego zrezygnowała na swój wniosek w dniu 1 maja 2009 r. Ostatnie zatrudnienie podejmowała w 1980 r. W ocenie organu pomimo, że strona oświadczyła, iż nie podejmuje pracy zarobkowej ze względu na konieczność opieki nad ojcem nie została spełniona ustawowa przesłanka uprawniająca do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Strona odwołała się od tej decyzji podnosząc, że dotychczasowa praktyka i orzecznictwo w zakresie wykładni pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" obejmuje również sytuację, gdy wnioskodawca dobrowolnie rezygnuje z rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy. Uważa zatem, że spełnia przesłanki do otrzymania świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 sierpnia 2013 r. (nr [...]) – działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16a ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez stronę a opieką sprawowaną nad ojcem, przy czym na taką ocenę wpływa inna treść art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku tego drugiego przepisu, dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego (które strona uprzednio otrzymywała), mowa jest o niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Zdaniem organu, jeżeli racjonalny ustawodawca w tym samym akcie prawnym odmiennie reguluje przesłanki przyznawania podobnych świadczeń, to niemożliwym jest przyjęcie, że interpretacja prawa do takich świadczeń może być taka sama. Należy zatem uznać, że przesłanki przyznania wyżej wskazanych świadczeń nie są tożsame. Organ stwierdził, że stronę obciąża obowiązek alimentacyjny względem ojca, spełnia również kryterium dochodowe, warunkujące możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, niemniej jednak strona nie pracowała bezpośrednio przed podjęciem opieki nad ojcem i tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Znaczny stopień niepełnosprawności ojca ustalono w 2009 r., a stosunek pracy strony uległ zakończeniu w 1980 r. B. T. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zasad postępowania zawartych w art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. Skarżąca stwierdziła, że neguje w całości wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Będąc dotychczas uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z nie podjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, obecnie nie miała możliwości rezygnacji z zatrudnienia. Dotychczasowa praktyka i orzecznictwo w zakresie wykładni pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" ugruntowały pogląd, że rezygnacja z zatrudnienia istnieje wówczas, gdy wnioskodawca dobrowolnie rezygnuje z rejestracji w PUP. Ponadto uważa, że zmiana interpretacji ww. pojęcia ma na celu wyłącznie ograniczenie liczby osób uprawnionych do zasiłku i ograniczenie wydatków budżetowych z pominięciem sytuacji faktycznej podmiotów jakimi są sprawujący opiekę i wymagający opieki. Podkreśliła, że jest w bardzo trudnej sytuacji, bez środków do życia i bez opieki dla ponad 90 letniego ojca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2013 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia 15 lipca 2013 r. (nr [...]) w sprawie odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od kwietnia 2009 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z art. 16a ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca – B. T. od dnia 1980 r. nie pozostaje w zatrudnieniu. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Innymi słowy, pomimo ustalenia w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że skarżąca faktycznie opiekuje się na co dzień ojcem (robi zakupy, sprząta, pierze, pomaga w utrzymaniu higieny, podawaniu leków i kontaktach z lekarzami), a ojciec posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, to wobec faktu nie pozostawania w zatrudnieniu lub nie wykonywania innej pracy zarobkowej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżąca zrezygnowała z którejkolwiek z ww. form aktywności zawodowej w celu konieczności sprawowania stałej opieki nad swoim ojcem. W ocenie organów brak jest bowiem powodu do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą a istniejącą koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem (niepełnosprawność ta datowana jest dopiero od kwietnia 2009 r.). Organy przy tym zaakcentowały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązano jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki w następstwie rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako rekompensatą Państwa w stosunku do osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to właśnie Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl/doc/0C147F93EA). A skoro tak, to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji . Organy administracji publicznej powinny dokonać ponownego rozpoznania sprawy mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.