I SA/Wa 562/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Mirosław Gdesz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi H. D. i M. Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [..] stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1952 r. w części dotyczącej gruntu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] będącej we współużytkowaniu wieczystym właścicieli lokali nr [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...] wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. W uzasadnieniu wskazał, że organy dekretowe w sposób rażący naruszyły prawo, bowiem odmówiły przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej, mimo, iż mógł on korzystać z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że właściciele lokali nr [...] w budynku przy ul. [...] nabyli prawo własności przedmiotowych lokali mieszkalnych wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych. Tym samym w odniesieniu do tej części nieruchomości organ wskazał, iż należało stwierdzić, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. i w tym zakresie ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa. Natomiast co do gruntu znajdującego się w użytkowaniu wieczystym pozostałych właścicieli lokali, tj. lokali nr [...], którzy nabyli tytuł własności lokali mieszkalnych wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie decyzji administracyjnych, w wykonaniu których zawarto akty notarialne, brak jest przeszkód do stwierdzenia w tym zakresie nieważności kwestionowanych decyzji organów dekretowych. Jeżeli bowiem określony skutek prawny jest rezultatem wydania decyzji administracyjnej to nie można przyjąć, że jest to skutek nieodwracalny (por. uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92). Organ stwierdził, że nieodwracalne skutki prawne nie wystąpiły również w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...], bowiem do chwili obecnej nie podlegała ona obrotowi cywilno-prawnemu, który uniemożliwiłby ponowne rozpatrzenie wniosku dekretowego. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli H. D., M. Z. i K. W. H. D.i M. Z. podnieśli, iż nabyli lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] sierpnia 2010 r. i do chwili doręczenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nie byli poinformowani o toczącym się postępowaniu, tym samym organ naruszył [...] ponadto zakwestionowali uznanie przez organ, iż w stosunku do lokalu nr [...] nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. K. W. podniosła natomiast, że za nieuzasadniony uważa podział sprzedanych lokali na te, wobec których zaistniały odwracalne i nieodwracalne skutki wobec faktu, iż wszystkie były sprzedawane przez miasto zgodnie z obowiązującymi w dacie sprzedaży procedurami. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [..] stycznia 2013 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. i jednocześnie stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1952 r. odmawiające przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...] w części dotyczącej gruntu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] będącej we współużytkowaniu wieczystym właścicieli lokali nr [..] znajdujących się w budynku przy ul. [...] wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części organ stwierdził ich nieważność. Organ ustalił, że grunt nieruchomości położonej przy ul. [...] w dacie wydania kwestionowanych decyzji objęty był Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy W. na wniosek Ministra Odbudowy w dniu [...] 1949 r. ([...]). Zgodnie z tym planem nieruchomość ozn. hip. [...] mieściła się w całości w obszarze przeznaczonym pod zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego. Organ nadzoru uznał, iż skoro przepisy prawa nie wykluczały działalności w tej sferze również osób fizycznych brak było prawnie uzasadnionych podstaw do odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi wnioskowanego prawa własności czasowej. Tym samym organy dekretowe wydając decyzje odmowne rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że budownictwo społeczne, a więc budownictwo zaspokajające potrzeby mieszkaniowe pracowników to szczególnego rodzaju budownictwo mieszkaniowe. Z tego względu, co do zasady miało ono być realizowane przez powołane do tego Zakłady Osiedli Robotniczych. Dekret o Zakładzie Osiedli Robotniczych (Dz. U. Nr 24, poz. 166) dopuszczał również w ramach budownictwa społecznego indywidualne budownictwo pracownicze. Skoro ustawodawca pozostawił inicjatywę w zakresie pracowniczego budownictwa mieszkaniowego także innym podmiotom niż tylko Zakłady Osiedli Robotniczych brak było przeszkód, aby inwestycje w tym zakresie realizowała osoba fizyczna indywidualnie, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy M. B. takie działania podjął. Przy czym teren przedmiotowej nieruchomości był i jest wykorzystywany od lat 30 – tych XX wieku do chwili obecnej pod [...] budownictwo mieszkaniowe. Odnosząc się do zarzutów K. W. organ wskazał, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w stosunku do lokali nr [...] bowiem zostały one zbyte na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego poprzedzonego decyzją o ich sprzedaży i ustanowieniu użytkowania wieczystego części gruntu. Z kolei odnosząc się do zarzutów H. D. i M. Z. dotyczących umożliwienia im czynnego udziału w postępowaniu organ uznał, że są one bezpodstawne. Minister Infrastruktury ustalił strony postępowania na podstawie wypisów z ewidencji gruntów oraz ksiąg wieczystych. Wskazał, że zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Minister Infrastruktury poinformował wszystkie strony – w tym ówczesną właścicielkę lokalu nr [...] L. P., o wszczęciu niniejszego postępowania. Następnie strony były informowane o kolejnych terminach rozpatrzenia sprawy zawiadomieniami z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz z dnia [...] grudnia 2009 r. Zgonie z KW nr [..] wypis dotyczący zmiany właścicieli lokalu nr [...] został ujawniony w dniu [..] października 2010 r. Między tą datą a datą wydania decyzji Minister Infrastruktury nie kierował do stron żadnej korespondencji, natomiast informację o toczącym się od [...] października 2008 r. postępowaniu H. D. i M. Z. winni byli uzyskać od zbywców lokalu nr [...], bowiem wraz z nabyciem przedmiotowego lokalu przejęli wszelkie uprawnienia i obowiązki wynikające z jego własności. W trakcie postępowania prowadzonego z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalono, iż ujawnieni w księdze wieczystej współwłaściciele lokalu nr [...] R. G. oraz E. G. zmarli ([...]). Osoba zmarła nie mogła być więc stroną postępowania administracyjnego. Wobec skierowania decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. do osób zmarłych należało ją uchylić. Jednocześnie w trakcie postępowania przeprowadzonego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ustalono, iż organy dekretowe odmawiając przyznania prawa własności czasowej M. B. rażąco naruszyły prawo, bowiem mógł on korzystać z nieruchomości położonej przy ul. [...], zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. stała się przedmiotem skargi H. D. i M. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zarzucili naruszenie art. 9, 10 i 61 § 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, art. 73 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady względnej jawności akt postępowania, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że w stosunku do lokalu nr [...] należy stwierdzić nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1952 r. Skarżący wskazali, że własność nieruchomości nabyli dnia [...] sierpnia 2010 r., a zatem niniejsze postępowanie zostało wszczęte półtora miesiąca po nabyciu przez nich własności nieruchomości. Podnieśli, iż organ błędnie uznał, że w stosunku do lokalu nr [...] stanowiącego własność skarżących zachodzi nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. bowiem decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. skarżący umotywowali treścią uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, w której stwierdzono, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obciążona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący podnieśli jednocześnie, iż w niniejszej sprawie zawarcie umowy notarialnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. i przeniesienie własności nieruchomości na ich rzecz nastąpiło w wyniku wydania wadliwej decyzji administracyjnej dotyczącej sprzedaży nieruchomości. Zatem zgodnie z orzecznictwem, stwierdzić należy, że powyższe powoduje powstanie nieodwracalnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi do sądu jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.). Legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego opiera się zatem na interesie prawnym podmiotu żądającego kontroli sądu w zakresie określonego aktu administracyjnego. W dniu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, prawo współwłasności lokalu mieszkalnego nr [..] przy ul. [...] wraz z udziałem w prawie współużytkowania wieczystego gruntu, na którym posadowiony jest budynek, w którym lokal się znajduje, ujawnione było w księdze wieczystej na rzecz skarżących – H.D. i M. Z. Skarżącym w dniu wniesienia skargi przysługiwało więc prawo do lokalu wraz z prawem udziału we współużytkowaniu wieczystym gruntu (v. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2919 r. sygn. akt III CSK 271/09, Lex nr 852667). W niniejszej sprawie, po stronie skarżących H. D. i M. Z. brak jest jednakże interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., a zatem interesu prawnego opartego na prawie materialnym, z którego podmioty te mogłyby wywodzić dla siebie określone uprawnienie w tym postępowaniu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Pozostawanie przez skarżących, zarówno w dniu wydania zaskarżonej decyzji jak i w dniu wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi, współwłaścicielami lokalu mieszkalnego nr [..] przy ul. [...] i współużytkownikami wieczystymi (w udziale) gruntu dekretowego, na którym posadowiony jest budynek, w którym lokal mieszkalny się znajduje, nie stanowi podstawy do żądania podjęcia czynności organu – na gruncie prawa administracyjnego materialnego – w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes indywidualny, aktualny i konkretny, a jego istnienie w danej sprawie (postępowaniu) musi znajdować potwierdzenie w przesłankach zastosowania określonego przepisu prawa materialnego. Zaskarżona decyzja wydana została w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1952 r. o odmowie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nie wywołuje skutków prawnych wobec współwłaścicieli lokalu nr [..] położonego przy ul. [...]. Skutkiem zaskarżonej decyzji będzie bowiem konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku M. B. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...]. W dotychczasowym orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym oprócz poprzedniego właściciela i jego następców prawnych, stronami postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej są osoby, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, której dotyczy postępowanie nadzorcze. Wskazania wymaga jednakże, iż pomiędzy zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. a sytuacją prawną współwłaścicieli lokalu mieszkalnego (współużytkownikami wieczystymi gruntu, na którym posadowiony jest budynek) nie zachodzi związek o charakterze materialnoprawnym. Prawa osób, które nabyły lokale są niepodważalne i chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (v. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1695/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że również hipotetyczne prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży nie może wpłynąć na pozbawienie właścicieli lokali praw do nieruchomości, ponieważ zawarty w wykonaniu takich decyzji akt notarialny jest niewzruszalny. Okoliczność, że postępowanie, które toczyć się będzie po wydaniu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji z dnia [..] stycznia 2013 r. może doprowadzić do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na udziale nie związanym ze sprzedanymi lokalami, w żaden sposób nie wpływa na sytuację prawną skarżących. Podkreślenia przy tym wymaga, że zaskarżona do Sądu decyzja nie wywołuje skutku prawnorzeczowego w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej (postanowienie Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt I CSK 288/2010 LexPolonica nr 3069034). W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów warszawskich przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu wywołuje ten skutek prawny, iż przywraca dawnemu właścicielowi uprawnienie do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nie powoduje natomiast prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie – art. 5 dekretu. Z tych względów, w ocenie Sądu, brak jest po stronie H. D. i M. Z. legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Sąd stwierdza jednocześnie, że gdyby nawet przyjąć po stronie skarżących istnienie interesu prawnego w niniejszej sprawie, zaskarżoną decyzję uznać należało za odpowiadającą prawu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Ministra Infrastruktury przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2011 r. przepisu art. 10 k.p.a. wskazania wymaga, że choć jest on zasadny, to powyższe w żaden sposób nie wpływa na wynik sprawy. Nieuprawnione było oczywiście twierdzenie organu, że wiedzę o postępowaniu skarżący powinni byli przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2011 r. pozyskać od poprzedniego właściciela lokalu mieszkalnego, jednakże uchybienie to nie wpływa to na wynik niniejszej sprawy. Sam brak czynnego udziału w postępowaniu, w tym brak możliwości składania ewentualnych wniosków dowodowych, nie stanowi w każdym przypadku przyczyny uzasadniającej uchylenie decyzji, a jedynie wówczas, gdy powyższe mogłoby wpłynąć na wynik sprawy. Powyższe nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Nadto, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżoną decyzją z dnia [..] stycznia 2013 r., choć z innych przyczyn, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. i orzekł co do istoty w trybie nieważnościowym. Nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. Zasadnie organ stwierdził, że zarówno decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. jak i orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1952 r. o odmowie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [..] położonej przy ul. [...] obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa. Z decyzji tych nie wynikało, aby organ dokonywał ustaleń w zakresie możliwości przyznania prawa własności czasowej. Minister prawidłowo ustalił również w toku postępowania nieważnościowego, że teren nieruchomości objęty był w dacie orzekania przez organy dekretowe Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonym w dniu [...] 1949 r. a teren nieruchomości mieścił się na obszarze przeznaczonym pod [..]. Zasadnie też organ stwierdził, że brak było w tamtym czasie przeszkód, aby inwestycję w tym zakresie realizowała osoba fizyczna indywidualnie. Stąd też decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej rażąco naruszała przepis art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. Na gruncie utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, za niezasadne uznać należało zarzuty skargi, co do naruszenia przepisu art. 158 § 2 k.p.a. Powołana przez skarżących uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. III AZP 4/92 (OSNC 1992/12/21) istotnie stanowi, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W uchwale tej mowa jest zatem o braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę zawarcia umowy cywilnoprawnej. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest decyzja administracyjna o sprzedaży lokalu mieszkalnego i ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu. Kontroli organu poddane zostało orzeczenie o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Niezasadny jest zatem zarzut skargi w tym zakresie (v. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 7/96; v. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA 1226/96). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.