II OSK 2086/14

Dnia 5 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2430/13 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2430/13, oddalił skargę S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2013 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2012 r. i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie samowolnie dobudowanego przedsionka w segmencie [...] budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanego przy ul. [...] w S. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] listopada 2012 r., powołując się na art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał O. i M. K. "dokończenie rozbiórki dobudowanego przedsionka w segmencie [...], budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, w S. przy ul. [...]". Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, że organ administracji ustalił, iż O. i M. K. bez wymaganego pozwolenia na budowę zabudowali ganek ich domu, będącego częścią zabudowy szeregowej, w ten sposób, że wybudowali przedsionek o wymiarach 1,10 m na 2,25 m, który następnie rozebrali, tak że w trakcie kontroli przeprowadzonej 12 lipca 2012 r. przedsionek był rozebrany i do wykonania pozostało zdjęcie posadzki na ganku oraz naprawienie ocieplenia ściany zewnętrznej. Tych robót budowlanych, czyli zdjęcia posadzki i naprawienia ocieplenia ściany zewnętrznej, jak wynika z uzasadnienia decyzji, dotyczył nakaz "dokończenia rozbiórki". Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący, właściciel sąsiedniej nieruchomości, zabudowanej sąsiednim domem z zabudowy szeregowej, domagając się uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji o ustalenie zakresu wejścia z zabudową na teren jego, sąsiedniej, nieruchomości. Rozpoznając odwołanie skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2013 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie prowadzone przez ten organ. Organ odwoławczy uznał, że samowolnie wybudowany przedsionek został rozebrany i w związku z tym postępowanie w sprawie jego rozbiórki jest bezprzedmiotowe. W ocenie tego organu pozostawienie posadzki z płytek nie oznacza, że rozbiórka nie została dokończona, gdyż z akt sprawy, w szczególności znajdujących się tam zdjęć, wynika, że ganek, który został samowolnie przebudowany na przedsionek, też był wyłożony płytkami. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że płytki na ganku to kwestia aranżacji, która nie podlega przepisom Prawa budowlanego. Ponadto organ administracji stwierdził, że wszelkie kwestie związane z naruszeniem prawa własności przy wykonaniu samowolnych robót budowlanych powinny być rozstrzygane przed sądem powszechnym, w szczególności dlatego, że obecnie samowola budowlana została usunięta i nie istnieje obiekt budowlany, który naruszałby granice nieruchomości. W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Zarzucając naruszenie powołanych przepisów twierdził, że samowolnie wybudowany przedsionek nie został w całości rozebrany, gdyż pozostała do rozebrania dodatkowa warstwa płytek ułożonych na ganku oraz należy jeszcze naprawić uszkodzoną podczas robót budowlanych izolację termiczną ściany. Ponadto twierdził, że nie wyjaśniono rozmiarów samowoli budowlanej, w szczególności "zakresu wejścia z zabudową na teren sąsiedniej posesji". W końcu podnosił, że podwyższenie posadzki ganku o jedną warstwę płytek powoduje, że wody opadowe spływają na teren sąsiedniej nieruchomości, co stanowi naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że ułożenie terakoty w miejscu, w którym już ona była położona, nie może być uznane za samowolę budowlaną. Wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż płytki te mają 0,015 m grubości. Za niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, gdyż przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Stwierdził, że dotyczy on zmiany stanu wody na gruncie, czyli zwiększenia lub zmniejszenia objętości wody na gruncie, a nie zmiany stanu wody na powierzchni budowli. Odnośnie do zarzutów związanych z uszkodzeniem warstwy ocieplenia budynku Sąd pierwszej instancji wskazał, że z wyjaśnień organu administracji wynika, iż toczy się odrębne postępowanie administracyjne w sprawie złego stanu technicznego budynku, w którym ta kwestia jest odrębnym przedmiotem badania. W końcu Sąd pierwszej instancji za zasadne uznał stanowisko organu administracji, według którego nie było podstaw do określenia zakresu "wejścia z zabudową na teren sąsiedniej posesji", gdyż jest to kwestia z zakresu ochrony prawa własności, należąca do kompetencji sądu powszechnego. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że organ administracji drugiej instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego miało polegać na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i przyjęciu, że samowolnie wybudowany przedsionek został rozebrany, pomimo że do zakończenia rozbiórki pozostało zdjęcie posadzki na ganku oraz naprawienie ocieplenia zewnętrznej ściany, a także na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania, mimo że po samowolnie wybudowanym obiekcie budowlanym pozostały elementy, które zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego powinny zostać rozebrane. Ponadto skarżący zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że organ administracji drugiej instancji nie wyjaśnił sprawy w kontekście § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czym naruszył powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący podniósł, że samowolnie wybudowany przedsionek nie został rozebrany w całości, gdyż konieczne jest jeszcze zdjęcie posadzki z ganku, naprawienie zewnętrznej ściany oraz oczyszczenie podsufitki. W ocenie skarżącego, nie było w związku z tym podstaw do przyjęcia, że rozbiórka samowolnie wybudowanego przedsionka została wykonana. Skarżący twierdził też, że niezasadnie organ administracji przyjął, iż posadzka z płytek ceramicznych nie jest obiektem budowlanym, budowlą lub urządzeniem technicznym, które podlegałyby przepisom Prawa budowlanego. Podkreślono, że posadzka, która pozostała po samowolnym wykonaniu robót budowlanych, powinna być traktowana jako nierozłączny element tej samowoli. W odniesieniu do uszkodzeń ściany podniesiono, że skoro powstały one w związku z częściowym rozebraniem samowolnie postawionego przedsionka, to powinny one być przedmiotem postępowania dotyczącego tej samowoli budowlanej, a nie postępowania w sprawie złego stanu technicznego obiektu budowlanego. Wskazano też, że postępowanie to zostało już zakończone i kwestia uszkodzenia ocieplenia ściany nie była w nim rozpatrywana. W zakresie dodatkowej warstwy płytek na posadzce skarżący wywodził, że stanowi ona ingerencję w prawo własności jego nieruchomości, gdyż na sąsiedniej nieruchomości poziom posadzki jest wyżej niż na jego nieruchomości, co powoduje, że woda z sąsiedniej nieruchomości spływa na jego nieruchomość. W związku z tym powołał się na § 29 i § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W końcu w odniesieniu do zarzutów związanych z niewyjaśnieniem zakresu samowoli budowlanej podniesiono, że chodzi o nieuwzględnienie, iż samowola polegała także na postawieniu ścianki na granicy nieruchomości, która "wchodziła" na sąsiednią nieruchomość na powierzchni 6 cm x 230 cm. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przytoczone podstawy kasacyjne dotyczą w istocie dwóch zagadnień. Po pierwsze, sposobu rozbiórki samowolnie wykonanej części obiektu budowlanego; po drugie, zastosowania § 28 ust. 2 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Odnosząc się do pierwszej kwestii stwierdzić należy, co następuje. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nie regulują dokładnie sposobu wykonania rozbiórki samowolnie postawionego obiektu budowlanego lub jego części. W szczególności nie regulują takich zagadnień, jak występujące w rozpoznawanej sprawie, które w istocie dotyczą tego, czy organ nadzoru budowlanego może nałożyć na samowolnego inwestora obowiązek naprawienia uszkodzeń powstałych podczas dobrowolnego rozebrania samowolnie postawionej części obiektu budowlanego i usunięcia takiej części obiektu budowlanego, która - gdyby była wykonywana odrębnie – to nie wymagałaby ani zgłoszenia robót budowlanych, ani pozwolenia na budowę. Zasadniczymi przepisami regulującymi usunięcie samowoli budowlanej są art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, z których wynika, że właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) może nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Na tej podstawie organ nadzoru budowlanego mógłby nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, gdyby samowolny inwestor wykonując dobrowolnie rozbiórkę samowolnie wybudowanej części obiektu budowlanego pozostawił taką jego część, którą można by uznać za chociażby część obiektu budowlanego. Z przepisów tych wynika zatem, że na tej podstawie organ nadzoru budowlanego nie może nakazać naprawienia uszkodzeń w budynku, które mają związek z samowolną budową. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego w zakresie, który dotyczy żądania skarżącego naprawienia uszkodzeń w ścianach i podsufitce powstałych w związku z wykonaniem samowoli budowlanej na sąsiedniej nieruchomości, a właściwie w związku z jej usunięciem. Skoro organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nie był uprawniony do wydania decyzji, którą nakazałby naprawienie uszkodzonej ściany, to prowadzone na tej podstawie postępowanie podlegało, jako bezprzedmiotowe, umorzeniu. Trafnie też Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, według którego brak było podstaw do nakazania samowolnemu inwestorowi (uczestnikom postępowania) usunięcia, pozostałej po samowoli budowlanej, dodatkowej warstwy płytek. Ułożenie płytek w budynku samo w sobie nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, gdyż uwzględniając definicję robót budowlanych sformułowaną w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego można uznać, że są to roboty budowlane, ale tylko wówczas, gdy stanowią element remontu obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z tą definicją roboty budowlane to budowa, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu oraz odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji z możliwością zastosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Można więc przyjąć, że ułożenie płytek w budynku, jeżeli jest elementem odtworzenia stanu pierwotnego i nie bieżącą konserwacją, jest częścią składową remontu. Wówczas jednakże, z wyjątkiem obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków, takie roboty budowlane nie wymagają ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Wynika to z art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które to przepisy zwalniają remont obiektów budowlanych, z wyjątkiem remontu obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast ułożenie nowej warstwy płytek z innych przyczyn, np. w celu podwyższenia poziomu podłogi trudno uznać za remont, a zatem także za roboty budowlane. Nie ulega zaś wątpliwości, że ułożenie dodatkowej warstwy płytek na podłodze nie jest budową obiektu budowlanego, przebudową obiektu budowlanego, montażem lub rozbiórką. Nie sposób w związku z tym przyjąć, aby organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego mógł nakazać rozebrać warstwę płytek na podłodze skoro taką dodatkową warstwę płytek można by było ułożyć bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi. Za taką wykładnią przemawia też fakt, że skarżący nie jest pozbawiony ochrony prawnej w związku z bezprawnym działaniem uczestników postępowania. Skoro uczestnicy postępowania wyrządzili mu szkodę, polegającą na uszkodzeniu i zabrudzeniu ścian i podsufitki jego domu, to może on domagać się jej naprawienia przed sądem powszechnym. W ocenie NSA, w sprawach, które można określić jako graniczne, czyli takie, w których w przepisach Prawa budowlanego nie można znaleźć jednoznacznej odpowiedzi na to, czy są one objęte uregulowaniem tego aktu prawnego, czy też, że są uregulowane przepisami Kodeksu cywilnego, należy opowiedzieć się za stosowaniem tego drugiego aktu prawnego, gdyż Prawo budowlanego tylko w ograniczonym zakresie reguluje stosunki sąsiedzkie naruszone w związku z wykonywaniem robót budowlanych (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Co do zasady stosunki sąsiedzkie, czyli stosunki wynikające z wykonywania prawa własności sąsiednich nieruchomości, regulowane są przepisami Kodeksu cywilnego, które zapewniają ochronę np. w razie naruszenie własności nieruchomości (art. 222 § 2 w zw. z art. 144 k.c.), czy wyrządzenia szkody czynem niedozwolonym, związanym z wykonywaniem prawa własności nieruchomości (art. 415 k.c.). Odnosząc się do drugiej kwestii przedstawionej w skardze kasacyjnej zauważyć należy, że § 28 ust. 2 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie regulują sposób zorganizowania odprowadzania wód opadowych z nieruchomości. Nie można zatem tych przepisów łączyć z sytuacją występującą w rozpoznawanej sprawie, w której chodzi o zadaszony ganek o szerokości 122 cm i długości 230 cm. Ponadto także w tym przypadku należy wskazać, że o ile skarżący uważa, że dodatkowa warstwa płytek na ganku powoduje, że woda opadowa spływa na jego nieruchomość, to przysługuje mu roszczenie o ochronę naruszonego prawa własności (art. 222 § 2 k.c.). Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił ją.