II SA/Bk 583/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. O. i Z. M. O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].04.2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje adwokatowi M. J. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej Z. M. O. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na wniosek Z. M. O., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr geod. [...], częściowo na działce nr geod. [...], położonych w K., gm. J. W trakcie oględzin w dniu 6 listopada 2012r. oraz kontroli w dniu 3 grudnia 2012r. organ ustalił, że na działce nr geod. [...], należącej do T. S. i częściowo na działce nr geod. [...], należącej do K. O. i Z. M. O., znajduje się murowany budynek gospodarczy podpiwniczony parterowy z dachem jednospadowym w kierunku własnej działki pokrytym płytą falistą. Obiekt posiada wymiary 9,00 m x 5,05 m oraz wiatrołap o wym. 1,30 m x 2,80 m. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną i wodociągową z budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce nr geod. [...]. Instalacja sanitarna podłączona jest do zbiornika na nieczystości zlokalizowanego po granicy z działką nr [...]. Wewnątrz na poziomie piwnicy znajduje się pomieszczenie z możliwością adaptacji na garaż bez wentylacji, kotłownia bez wentylacji, w której oprócz kotła, znajduje się też skład opału z zasiekiem drewnianym. W części parterowej znajdują się dwa pomieszczenia, łazienka z wc i wentylacją oraz korytarz wykorzystywany jako letnia kuchnia. W letniej kuchni znajduje się kuchenka gazowa, pomieszczenie to nie ma wentylacji. Według oświadczenia Pani K. O. budynek powstał w 1986r. bez pozwolenia na budowę. Taką też informację organ uzyskał od Wójta Gminy J., który w piśmie z dnia 25 września 2012r., poinformował, że w archiwum gminnym takiego pozwolenia nie ma. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r., nakazał T. S. w terminie do dnia 30 listopada 2013r. wykonanie w budynku gospodarczym, wybudowanym bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajdującym się na działce nr geod. [...], częściowo na działce nr geod. [...] w m. K., gm. J., zmian i przeróbek polegających na: wykonaniu wentylacji nawiewnej i wywiewnej w pomieszczeniu garażu, wykonaniu wentylacji nawiewnej i wywiewnej w pomieszczeniu kotłowni, likwidacji składu opału w pomieszczeniu kotłowni, wykonaniu wentylacji wywiewnej w pomieszczeniu letniej kuchni, rozbiórce szamba zlokalizowanego po granicy z działką nr geod. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. O. i Z. M. O. argumentując, że w niniejszej sprawie winna zostać nakazana rozbiórka przedmiotowego budynku gospodarczego, ponieważ narusza on przepisy techniczno-budowlane. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania likwidacji składu opału w pomieszczeniu kotłowni oraz w części dotyczącej nakazania rozbiórki szamba, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podkreślił, że w niniejszej sprawie nie ma wystarczających podstaw do zastosowania art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Na takim terenie dopuszczalne jest sytuowanie budynków gospodarczych. Odnośnie zaś drugiej przesłanki sformułowanej w przepisie art. 37 ustawy - Prawo budowlane, organ II instancji wyjaśnił, że do nakazania rozbiórki obiektu wybudowanego niezgodnie z prawem nie wystarczy, że jest on niezgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Obiekt musi powodować konkretne zagrożenia, aby właściwy organ mógł wydać nakaz jego rozbiórki. Organ odwoławczy nie stwierdził też, by przedmiotowy budynek naruszał inne przepisy dotyczące sytuowania obiektów budowlanych, zawarte w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Obiekt w czasie budowy został wybudowany jedną ze ścian po linii, która wówczas uważana była za granicę działek. Takie usytuowanie jest zgodne z treścią przepisu § 13 ww. rozporządzenia. Obecnie, po modernizacji operatu gruntów okazało się, że obiekt znajduje się częściowo na sąsiedniej działce nr geod. [...], dlatego strony powinny dokonać stosownych rozliczeń na podstawie przepisów prawa cywilnego. Dalej organ podkreślił, że zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu likwidacji szamba, ponieważ w tym zakresie decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W ocenie PWINB nie można uznać, że rozbiórka zbiornika na nieczystości jest zmianą lub przeróbką budynku gospodarczego, stąd też w przedmiocie tego zbiornika organ pierwszej instancji zobowiązany jest przeprowadzić odrębne postępowanie administracyjne, w którym winien rozważyć zasadność zastosowania przepisu art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. Organ odwoławczy nie znalazł też podstawy prawnej do nałożenia obowiązku usunięcia z kotłowni składu opału, zatem w tym zakresie zaskarżona decyzja również została uchylona. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiodły K. O. i Z. M. O., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 6, 7, 9, art. 77 §1 i art. 80 kpa przez wybiórczą, jednostronną i nierzetelną ocenę zebranego materiału dowodowego; 2) art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy prawo budowlane z 1974r. poprzez jego niezastosowanie i art. 40 tejże ustawy poprzez jego zastosowanie; 3) art. 13 rozporządzenia z 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania organowi I instancji. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik uczestniczki postępowania T. S. w piśmie procesowym z 13 grudnia 2013r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu i instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] kwietnia 2013r. w części dotyczącej nakazania likwidacji składu opału w pomieszczeniu kotłowni oraz w części dotyczącej nakazania rozbiórki szamba, a w pozostałej części (nakazującej wykonanie w budynku gospodarczym, wybudowanym bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajdującym się na działce nr geod. [...], częściowo na działce nr geod. [...] w K., gm. J., zmian i przeróbek polegających na: wykonaniu wentylacji nawiewnej i wywiewnej w pomieszczeniu garażu, wykonaniu wentylacji nawiewnej i wywiewnej w pomieszczeniu kotłowni, wykonaniu wentylacji wywiewnej w pomieszczeniu letniej kuchni) utrzymująca tą decyzję w mocy. Ocenę merytoryczną zaskarżonej decyzji należy poprzedzić przypomnieniem, że podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest podjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie ocena poszczególnych dowodów w kontekście całości zebranego w sprawie materiału dowodowego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: kpa. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 kpa. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Po pierwsze, opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie, ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. Po czwarte, rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 29 marca 2012 r., IV SA/Po 1236/11, CBOSA). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materialne dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc po podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Jak wynika z powyższego punktem wyjścia w kontrolowanym postępowaniu było zgromadzenie pełnego materiału dowodowego. W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, ignorując tym samym opisane zasady procedury administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie kluczową częścią materiału dowodowego stanowił dowód z oględzin, których dokonano w dniu 6 listopada 2012r. oraz kontroli, jaka miała miejsce 3 grudnia 2012r. Jakkolwiek protokół z przeprowadzonych oględzin znajduje się w aktach administracyjnych, tym niemniej został sporządzony w sposób całkowicie nieczytelny, a tym samym dyskwalifikujący ustalenia w nim zawarte jako materiał dowodowy. Z protokołu oględzin, jak również z protokołu kontroli, trudno jest wyczytać, co faktycznie zostało ustalone w trakcie oględzin, a nawet, jaki budynek był przedmiotem oględzin, tj. mieszkalny, czy gospodarczy. Tymczasem protokół z oględzin stanowić powinien potwierdzenie stanu faktycznego zastanego na miejscu tych oględzin w dniu ich przeprowadzenia. Przepis art. 68 § 1 kpa wprost wskazuje, że protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły osoby biorące udział w oględzinach. Analizując treść protokołu z dnia 6 listopada 2012r. próżno doszukiwać się z nim wskazanych wyżej informacji. Sposób sporządzenia protokołu rodzi spore wątpliwości, czy ustalenia przyjęte przez organ jako podstawa wydanej decyzji są prawidłowe. Nie do zaakceptowania jest także argumentacja organu, że wszystko, co zostało opisane w rzeczonym protokole, zawarte zostało w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, albowiem to oględziny są podstawą ustalenia stanu faktycznego, a następnie rozstrzygnięcia, a nie odwrotnie. W ocenie Sądu oparcie decyzji organu i jej uzasadnienia na całkowicie nieczytelnych ustaleniach oględzin narusza nie tylko wskazany art. 68 §1 kpa, ale i opisane wyżej zasady z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Wobec wskazanych wyżej nieprawidłowości postępowania organu I i II instancji, mogących mieć istotne znaczenie dla merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy, przedwczesne jest wypowiadanie się w przedmiocie właściwego zastosowania przez organy nadzoru budowlanego postępowania z art. 40 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. nr 38, poz. 229, ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organy zobowiązane będą powtórzyć czynności dowodowe, ze szczególnym uwzględnieniem dowodu z oględzin, ustalenia którego powinny znaleźć odzwierciedlenie w protokole z tej czynności, sporządzonym w sposób klarowny i czytelny. Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r. Nr 461). Obejmują one opłatę za czynności adwokackie w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 23 % stawki w kwocie 55,20 zł.