II SA/Bk 617/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. O. i Z. M. O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].04.2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje adwokatowi A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej Z. M. O. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr geod. [...], częściowo na działkach nr geod. [...] i [...], położonych w K., gm. J. K. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2013r. organ ustalił, że na działce nr geod. [...], należącej do A. Z. oraz częściowo na działkach nr geod. [...] (własność T. S.) i [...] (własność K. O. i Z. M. O) znajduje się murowany budynek gospodarczy podpiwniczony parterowy o wym. 15,41 m x 5,00 m z wiatrołapem o wym. 3,25 m x 2,66 m. Obiekt składa się z dwóch części. Cześć o wym. 12,01 m x 5,00 m z wiatrołapem została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1970r. nr [...], wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. Według oświadczenia A. Z., pozostała część budynku o wym. 3,40 m x 5,00 m wybudowana została w 1980r. Jednakże, jak ustalił organ inwestor nie przedstawił pozwolenia na jej budowę. Część ta jest dwukondygnacyjna wykonana z bloczków betonowych, posiada strop żelbetowy, nie jest podpiwniczona. Przedmiotowa dobudowa usytuowana jest w narożniku działki nr geod. [...] z przekroczeniem granic sąsiednich działek nr geod. [...] i [...]. Obiekt posiada jednospadowy dach, pokryty blachą ze spadkiem w stronę własnej działki. Budynek jest nieotynkowany, na piętrze posiada balkon bez balustrady, otwór drzwiowy stanowiący wyjście na balkon nie jest zabezpieczony. Wewnątrz budynku znajdują się pomieszczenia gospodarcze. W związku z tym, że przedmiotowa rozbudowa została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974r., nakazał A. Z. wykonanie w terminie do [...] listopada 2013r. zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, polegających na zabezpieczeniu otworu drzwiowego na piętrze oraz zainstalowaniu balustrady o wys. min. 1,10 m na balkonie budynku gospodarczego o wymiarach 5,00 m x 3,40 m, znajdującego się na działce nr geod. [...] oraz częściowo na działkach nr geod. [...] i [...], dobudowanego do istniejącego budynku gospodarczego w K., gm. J. K. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. O. i Z. M. O. argumentując, że w niniejszej sprawie winna zostać nakazana rozbiórka przedmiotowego budynku gospodarczego na podstawie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974r., ponieważ został on wybudowany częściowo na działce należącej do skarżących, przez co narusza on przepisy techniczno-budowlane dotyczące sytuowania obiektów budowlanych. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podkreślił, że w świetle przepisu art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994r., do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 01.01.1995r., stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974r. Przepisy tej ustawy nie przewidują, aby legalizacja obiektu budowlanego uzależniona była od tego, czy znajduje się on na działce należącej do inwestora, czy też na cudzej działce. Ponadto, jak podkreślono w zaskarżonej decyzji, organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do tego, by w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów "starego prawa" analizować kwestie związane z własnością działki, na której znajduje się obiekt. Ponadto, wbrew twierdzeniu skarżących, w niniejszej sprawie nie ma wystarczających podstaw do zastosowania art. 37 ustawy -.Prawo budowlane z 1974r. Jak wynika, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Na takim terenie dopuszczalne jest sytuowanie budynków gospodarczych. Odnośnie zaś drugiej przesłanki sformułowanej w przepisie art. 37 w/w ustawy organ nie stwierdził, aby przedmiotowy budynek powodował zagrożenia uzasadniające wydanie nakazu jego rozbiórki. Obiekt w czasie budowy został wybudowany jedną ze ścian po linii, która wówczas uważana była za granicę działek. Takie usytuowanie jest zgodne z treścią przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Obecnie, po modernizacji operatu gruntów okazało się, że obiekt znajduje się częściowo na sąsiednich działkach nr geod. [...] i [...]. W związku z tym, organ zasugerował, aby strony dokonały stosownych rozliczeń na podstawie przepisów prawa cywilnego. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiodły K. .l i Z. M. O., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 6, 7, 9, art. 77 §1 i art. 80 kpa przez wybiórczą, jednostronną i nierzetelną ocenę zebranego materiału dowodowego; 2) art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy prawo budowlane z 1974r. poprzez jego niezastosowanie i art. 40 tejże ustawy poprzez jego zastosowanie; 3) § 13 rozporządzenia z 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania organowi I instancji. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu i instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] kwietnia 2013r. nakazującą A. Z. wykonanie w terminie do [...] listopada 2013r. zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, polegających na zabezpieczeniu otworu drzwiowego na piętrze oraz zainstalowaniu balustrady o wys. min. 1,10 m na balkonie budynku gospodarczego o wymiarach 5,00 m x 3,40 m, znajdującego się na działce nr geod. [...] oraz częściowo na działkach nr geod. [...] i [...], dobudowanego do istniejącego budynku gospodarczego w K., gm. J. K. Ocenę merytoryczną zaskarżonej decyzji należy poprzedzić przypomnieniem, że podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest podjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie ocena poszczególnych dowodów w kontekście całości zebranego w sprawie materiału dowodowego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: kpa. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 kpa. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Po pierwsze, opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie, ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. Po czwarte, rozumowanie w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 29 marca 2012 r., IV SA/Po 1236/11, CBOSA). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materialne dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc po podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Jak wynika z powyższego punktem wyjścia w kontrolowanym postępowaniu było zgromadzenie pełnego materiału dowodowego. W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, ignorując tym samym opisane zasady procedury administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie kluczową częścią materiału dowodowego stanowił dowód z oględzin, których dokonano w dniu [...] marca 2013r. Jakkolwiek protokół z przeprowadzonych oględzin znajduje się w aktach administracyjnych, tym niemniej został sporządzony w sposób całkowicie nieczytelny, a tym samym dyskwalifikujący ustalenia w nim zawarte jako materiał dowodowy. Z protokołu oględzin trudno jest wyczytać, co faktycznie zostało ustalone w trakcie oględzin, a nawet, jaki budynek był przedmiotem oględzin, tj. mieszkalny, czy gospodarczy. Tymczasem protokół z oględzin stanowić powinien potwierdzenie stanu faktycznego zastanego na miejscu tych oględzin w dniu ich przeprowadzenia. Przepis art. 68 § 1 kpa wprost wskazuje, że protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły osoby biorące udział w oględzinach. Analizując treść protokołu z dnia [...].g marca 2013r. próżno doszukiwać się z nim wskazanych wyżej informacji. Sposób sporządzenia protokołu rodzi spore wątpliwości, czy ustalenia przyjęte przez organ jako podstawa wydanej decyzji są prawidłowe. Nie do zaakceptowania jest także argumentacja organu, że wszystko, co zostało opisane w rzeczonym protokole, zawarte zostało w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, albowiem to oględziny są podstawą ustalenia stanu faktycznego, a następnie rozstrzygnięcia, a nie odwrotnie. W ocenie Sądu oparcie decyzji organu i jej uzasadnienia na całkowicie nieczytelnych ustaleniach oględzin narusza nie tylko wskazany art. 68 §1 kpa, ale i opisane wyżej zasady z art. 7, 77 § 1 80 kpa. Wobec wskazanych wyżej nieprawidłowości postępowania organu I i II instancji, mogących mieć istotne znaczenie dla merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy, przedwczesne jest wypowiadanie się w przedmiocie właściwego zastosowania przez organy nadzoru budowlanego postępowania z art. 40 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. nr 38, poz. 229, ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organy zobowiązane będą powtórzyć czynności dowodowe, ze szczególnym uwzględnieniem dowodu z oględzin, ustalenia którego powinny znaleźć odzwierciedlenie w protokole z tej czynności, sporządzonym w sposób klarowny i czytelny. Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r. Nr 461). Obejmują one opłatę za czynności adwokackie w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 23 % stawki w kwocie 55,20 zł.