II OSK 1068/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1498/13 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. po rozpoznaniu skargi S. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. D., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] odmawiającą uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. i M. L. pozwolenia na budowę ogrodu zimowego przy lokalu mieszkalnym nr [...] i połączenia lokali mieszkalnych nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w W. (dz. nr ew. [...]). S. D. w dniu 3 stycznia 2012 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] września 2010 r. podnosząc, że bez własnej winy pozbawiono go udziału w postępowaniu. Dodał, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne są fałszywe, tj. oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Dodał, że o decyzji dowiedział się w dniu 19 grudnia 2011 r., kiedy została mu nadesłana. Swój interes prawny wnioskodawca wywiódł z faktu, że od 2004 r. jest właścicielem lokali mieszkalnych sąsiadujących w pionie z lokalami inwestora, objętymi pozwoleniem na budowę. Inwestycja negatywnie oddziałuje na jego lokale. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 28 K.p.a., posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.). Podkreślił, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wyłącza art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.), przez co stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę czy przebudowę jest wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd. Właściciel lokalu nie ma, co do zasady, przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jedynie jeżeli wykaże swój indywidualny, odrębny od interesu wspólnoty mieszkaniowej, interes prawny, może wystąpić jako strona. W ocenie organu wnioskodawca nie legitymuje się odrębnym od wspólnoty mieszkaniowej własnym, indywidualnym interesem prawnym w tej sprawie. Nabycie wpółwłasności części wspólnych budynku wielorodzinnego nie kreuje indywidualnego, odrębnego od wspólnoty mieszkaniowej, interesu prawnego. Skargę na powyższą decyzję złożył S. D. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji w celu ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł, że organy pominęły fakt, iż skarżący jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości przy ul. [...] w W., na której zrealizowano inwestycję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Oceniając legitymację skarżącego do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony, Sąd podkreślił, że działania wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez jej zarząd dotyczą nieruchomości wspólnej, o której mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, co wynika wprost z przepisów rozdziału 4 tej ustawy, a w szczególności z art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 3. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, jak stanowi art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Do części wspólnej nieruchomości należą zatem tylko te części budynku, które są niezbędne do korzystania przez wszystkich właścicieli lokali oraz grunt pod budynkiem pozostający we współwłasności lub we współużytkowaniu wieczystym. Do nieruchomości wspólnej zastosowanie znajdują przepisy ustawy o własności lokali. Natomiast nieruchomość gruntowa, znajdująca się poza budynkiem wspólnoty mieszkaniowej pozostaje we współwłasności lub we współużytkowaniu wieczystym właścicieli wyodrębnionych lokali, w określonych udziałach, do której zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego tj. art. 195 i następne, które stosuje się odpowiednio również, jeśli użytkowanie wieczyste przysługuje wspólnie kilku osobom. Z art. 199 K.c. wynika, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Skoro wniosek o wznowienie postępowania złożony w niniejszej sprawie dotyczył postępowania zakończonego decyzją wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę, to krąg stron należało ustalić w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. W ocenie Sądu z akt sprawy wynika, że już we wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazywał, iż jest "współwłaścicielem nieruchomości, w tym działki nr [...]". W aktach sprawy znajduje się wprawdzie tylko wydruk komputerowy z KW [...] dotyczący lokalu skarżącego, niemniej wynika z niego, że skarżącemu przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego działki gruntu. Sąd wskazał, że jeżeli przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy potwierdzą, w oparciu o urzędowe odpisy z ksiąg wieczystych, że skarżący jest współużytkownikiem wieczystym działki objętej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...], to skarżącemu z tytułu współwłasności tejże działki będzie przysługiwał przymiot strony, w kwestionowaniu ww. decyzji we wznowionym postępowaniu. W ocenie Sądu skarżący posiada interes prawny w takim znaczeniu, że objęty powyższą decyzją zakres zagospodarowania nieruchomości współużytkowanej, wpłynie ujemnie na jego prawa jako współwłaściciela tej nieruchomości, tak w zakresie wielkości udziału jak i w zakresie korzystania z nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. L. zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię tych przepisów w zakresie spełnienia przesłanek do uznania za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, 2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., przez błędne uznanie, że organy administracji naruszyły art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, czego skutkiem było uchylenie decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona. Skarżący kasacyjnie podkreślił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przymiot strony w procesie budowlanym uzależniony jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze jako strona uznany może być wyłącznie inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości. Po drugie ww. podmioty muszą znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu (planowanej inwestycji). W rozpatrywanej sprawie lokal mieszkalny stanowiący odrębną własność S. D. nie znajduje się w obszarze oddziaływania zrealizowanego obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Zawarte w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia wyroku nie dają dostatecznych podstaw do jej uwzględnienia, bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię w zakresie spełnienia przez S. D. przesłanek do uznania go za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ogrodu zimowego. Powyższy zarzut jak i całe uzasadnienie skargi kasacyjnej ma na celu wykazanie, że w rozpatrywanej sprawie lokale mieszkalne stanowiące odrębną własność S. D. nie znajdują się w obszarze oddziaływania zrealizowanego ogrodu zimowego. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega jednak, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z innego powodu. Sąd ten powołał się na zawarty w aktach wydruk komputerowy z księgi wieczystej KW [...] obejmującej lokal S. D., z którego wynika, że skarżącemu przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego do działki gruntu, na której zrealizowano ogród zimowy. W konsekwencji w ocenie Sądu wyjaśnienia wymaga czy skarżący posiada interes prawny "w takim znaczeniu, że objęty zaskarżoną decyzją zakres zagospodarowania nieruchomości współużytkowanej, wpłynie ujemnie na jego prawa jako współwłaściciela tej nieruchomości, tak w zakresie wielkości udziału jak i w zakresie korzystania z nieruchomości". Chodzi zatem o interes prawny S. D. jako podmiotu prawa współużytkowania wieczystego nieruchomości, na której zrealizowano ogród zimowy, a nie o interes prawny wynikający z oddziaływania tej inwestycji na lokal mieszkalny stanowiący jego odrębną własność. Przy ustalaniu kręgu stron w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę kluczowe jest zatem wyjaśnienie czy określony podmiot ma tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego bądź też trwałego zarządu. Natomiast wymóg aby nieruchomość pozostawała w "obszarze oddziaływania obiektu" odnosi się do nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości, na której jest planowana realizacja inwestycji i jedynie w odniesieniu do tych nieruchomości niezbędne jest ustalenie oddziaływania tej inwestycji z uwzględnieniem jej indywidualnych cech oraz przeznaczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że w przypadku gdy tytuł prawny do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja przysługuje kilku podmiotom, np. współwłaścicielom albo współużytkownikom wieczystym, to wszyscy oni są stronami postępowania, w tym także w przypadku gdy inwestorem jest tylko jeden ze współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Inaczej może być jednak w przypadku prawa do nieruchomości wspólnej we wspólnocie mieszkaniowej. Ze znajdującego się w aktach wydruku komputerowego z KW [...] dotyczącego lokalu mieszkalnego nr [...] stanowiącego odrębną własność S. D. wynika, że przysługuje mu udział w prawie użytkowania wieczystego działki gruntu jako prawa związanego z odrębną własnością tego lokalu, w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali. Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżącemu przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego działki gruntu, jako prawa nie związanego z odrębną własnością lokalu mieszkalnego, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego tj. art. 195 i następne. Nie miało to jednak wpływu na prawidłowość podjętego przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia, bowiem status prawny nieruchomości, na której zrealizowano ogród zimowy nie został przez organy orzekające prawidłowo wyjaśniony. Zasady zarządu nieruchomością wspólną reguluje rozdział 4 ustawy o własności lokali. Zróżnicowano w nim zasady zarządu nieruchomością wspólną ze względu na kryterium liczby członków wspólnoty mieszkaniowej (liczby samodzielnych lokali mieszkalnych wchodzących w skład danej nieruchomości). Bezpośrednie sprawowanie zarządu przez samych właścicieli lokali, jako współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na zasadach określonych w przepisach Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego występuje jedynie, jeżeli właściciele lokali mieszkalnych tak postanowią w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego (art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali), a także w tzw. "wspólnocie małej", jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem (art. 19 ustawy o własności lokali). Z art. 199 K.c., który miałby w takim przypadku zastosowanie wynika, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Rozbudowa budynku niewątpliwie należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Przesądzałoby to jednocześnie o posiadaniu interesu prawnego przez współwłaściciela (współużytkownika wieczystego) w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku. Natomiast we wspólnotach "dużych", jeżeli lokali wyodrębnionych wraz z lokalami niewyodrębnionymi jest więcej niż siedem, współwłaściciele są obowiązani wybrać zarząd wspólnoty, sami zaś mają prawo i obowiązek współdziałania w zarządzaniu nieruchomością wspólną, w szczególności przez uczestnictwo w zebraniach i podejmowanie uchwał (art. 20 i 23 ustawy o własności lokali). W takim przypadku zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, w tym także w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku na nieruchomości wspólnej (art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali). Właściciel lokalu nie ma w takim przypadku interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku na nieruchomości wspólnej, może natomiast zaskarżyć uchwałę zarządu wspólnoty mieszkaniowej do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo, jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy (art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali). Warunkiem zatem zastosowania art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, a w konsekwencji ustalenia kręgu stron w rozpoznawanej sprawie, jest uprzednie ustalenie jakie zasady zarządu nieruchomością wspólną obowiązują w odniesieniu do działki nr ew. [...], na której wybudowano ogród zimowy, czego organy orzekające w sprawie nie dokonały. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i nakazał uprzednie wyjaśnienie kwestii statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości w powyższym zakresie. W konsekwencji niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., bowiem naruszenie to skarżący kasacyjnie wywodzi z faktu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, które jak wyżej wykazano nie zostało stwierdzone. Uchylenie zatem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji było uzasadnione, a skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.