III SA/Gd 1037/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.), Sędziowie NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. w Gdańsku sprawy ze skargi J. N. o wymierzenie grzywny Komendantowi Wojewódzkiemu Policji z powodu niewykonania wyroku sądu oddala skargę. Skarżąca J. N. wniosła skargę na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z 11 lipca 2013 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z 4 czerwca 2013 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W skardze tej zawarła stwierdzenie, z którego wynikało, iż wnosi także skargę o wymierzenie grzywny Komendantowi Wojewódzkiemu Policji z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 728/12. Wniesienie skargi o wymierzenie grzywny z powodu niewykonania powołanego wyroku skarżąca wprost lub pośrednio potwierdziła w pismach z 5 września 2013 r. i 21 października 2013 r. (przy czym chodzi o dwa pisma noszące, zapewne przez omyłkę, datę 21 października 2013 r.). W związku z tym niezależnie od skargi na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z 11 lipca 2013 r. została zarejestrowana i rozpoznania skarga skarżącej o wymierzenie grzywny Komendantowi Wojewódzkiemu Policji z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 728/12. Istotne okoliczności w tej sprawy, jak wynika z jej akt, przedstawiają się następująco. Komendant Powiatowy Policji decyzją z 8 sierpnia 2006 r. przyznał N. N., wówczas mężowi skarżącej, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W 2012 r. skarżąca, funkcjonariusz Policji, zwróciła się do swego przełożonego – Komendanta Miejskiego Policji o przyznanie jej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Twierdziła, że mieszka z nieletnim synem, że jej mąż N. N. wyprowadził się ze wspólnego mieszkania oraz że nie przekazuje jej przyznanego mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Miejski Policji decyzją z 30 lipca 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiego Komendanta Policji z 14 września 2012 r., odmówił przyznania skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zasadniczym motywem decyzji organów obu instancji było to, że skarżąca oraz N. N. są małżeństwem, że stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego małżonkom może być przyznany tylko jeden równoważnik oraz że taki równoważnik został decyzją Komendanta Powiatowego Policji z 8 sierpnia 2006 r. przyznany mężowi skarżącej w związku z czym do czasu wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego skarżącej nie można przyznać równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżąca od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z 14 września 2012 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 728/12, uwzględniając ją, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji z 30 lipca 2012 r. Sąd uznał, że to skarżąca powinna otrzymywać równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za 2012 r., a nie jej mąż. Wskazał, że wysokość równoważnika uzależniona jest od tego, czy policjant pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z członkami rodziny, a w rozpoznawanej sprawie to skarżąca zamieszkuje wspólnie z synem. Zdaniem Sądu fakt, że N. N. nadal pozostaje w związku małżeńskim, nie oznacza, że nadal przysługuje mu wyższy równoważnik. Nie prowadzi on bowiem wspólnego gospodarstwa domowego z członkami swojej rodziny. Zdaniem Sądu w sprawie występuje zbieg uprawnień, o którym mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepis ten stanowi, że w razie zbiegu uprawnień przysługuje jeden korzystniejszy równoważnik, a taki przysługuje skarżącej. Rozważając fakt obowiązywania decyzji Komendanta Powiatowego Policji z 8 sierpnia 2006 r. Sąd wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, które stanowią podstawę do cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego w razie zmiany stanu rodzinnego policjanta. Sąd uznał także, że rację mają organy administracji, twierdząc, że Komendant Miejski Policji nie ma kompetencji by wzruszyć ostateczną decyzję Komendanta Powiatowego Policji z 8 sierpnia 2006 r. Jednakże zdaniem Sądu obowiązkiem tego ostatniego było, wobec posiadanych informacji o zmianie sytuacji rodzinnej N. N., zweryfikować czy nadal winien on korzystać z prawa do pobierania równoważnika w niezmienionej wysokości. Dalej Sąd wywiódł, że skoro tego nie uczynił, obowiązkiem Komendanta Wojewódzkiego Policji było podjęcie działań zmierzających do zgodnego z prawem załatwienia sprawy uprawnień współmałżonków do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Następnie Sąd stwierdził, że organ drugiej instancji posiada instrumenty dające mu możliwość kontrolowania i wywierania wpływu na działalność podporządkowanego mu organu. Zdaniem Sądu, mając wiedzę o stanie sprawy Komendant Wojewódzki Policji powinien był zatem podjąć działania zmierzające do zdyscyplinowania podległego mu Komendanta Powiatowego Policji, który nie zważając na wnioski wynikające z faktu złożenia przez N. N. oświadczenia z dnia 17 stycznia 2012 r., w którym przyznał, że mieszka w innym niż dotychczas lokalu i nie z żoną i synem, wypłacił mu równoważnik w dotychczasowej wysokości. Formułując zalecenia, co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji, wykorzystując posiadane instrumenty powinien podjąć działania zmierzające do dokonania przez właściwy organ weryfikacji prawa N. N. do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za 2012 r., co z kolei umożliwi ponowne rozpoznanie wniosku skarżącej. Wyrok z 20 grudnia 2012 r. ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz aktami sprawy został doręczony Wojewódzkiemu Komendantowi Policji w dniu 25 marca 2013 r. W dniu 29 marca 2013 r. kopia tego wyroku wraz z aktami sprawy została przekazana Komendantowi Miejskiemu Policji. Tego samego dnia kopia wyroku została przekazana także Komendantowi Powiatowemu Policji, któremu Komendant Wojewódzki Policji polecił "zweryfikowanie złożonych oświadczeń mieszkaniowych Pana N. N. w aspekcie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego". Komendant Miejski Policji postanowieniem z 4 czerwca 2013 r., powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie przyznania skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Uzasadniając postanowienie stwierdzono, że z uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 20 grudnia 2012 r. wynika, iż załatwienie tej sprawy zależy od weryfikacji przez Komendanta Powiatowego Policji przyznania równoważnika pieniężnego mężowi skarżącej. Skarżąca od postanowienia Komendanta Miejskiego Policji z 4 czerwca 2013 r. wniosła zażalenie, w którym przede wszystkim zarzuciła, że organ administracji nie stosuje się do wyroku WSA w Gdańsku z 20 grudnia 2012 r. Rozpoznając zażalenie skarżącej Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z 11 lipca 2013 r., podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy jego postanowienie. Komendant Powiatowy Policji decyzją z 31 maja 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie uprawnienia N. N. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w związku z czym Komendant Miejski Policji postanowieniem z 15 lipca 2013 r. podjął zawieszone postępowanie. Następnie decyzją z 19 sierpnia 2013 r. organ ten odmówił przyznania skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za rok 2012 i 2013. Decyzja ta, na skutek odwołania skarżącej, została utrzymana w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji decyzją z 26 września 2013 r., od której skarżąca wniosła odrębną skargę do sądu administracyjnego (sygn. akt III SA/Gd 898/13). W skardze, w tym w pismach, którymi ją uzupełniła, skarżąca zarzucała, że Komendant Wojewódzki Policji nie wykonuje wyroku WSA w Gdańsku z 20 grudnia 2012 r., gdyż nie podejmuje wskazanych w tym wyroku czynności mających na celu zdyscyplinowanie podległych mu organów administracji tak, aby – zgodnie z tym wyrokiem – mógł być rozpoznany i uwzględniony jej wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie lub oddalenie. Żądanie odrzucenia uzasadniono tym, że przed wniesieniem skargi skarżąca nie wyczerpała służących jej środków zaskarżenia, przy czym wskazano, że tym środkiem zaskarżenia było zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Wniosek o oddalenie skargi uzasadniono tym, że organy administracji nie były w sprawie skarżącej bezczynne, gdyż sprawę tą załatwiły decyzjami z 19 sierpnia 2013 r. (w pierwszej instancji) i 26 września 2013 r. (w drugiej instancji). Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Wbrew temu, co podnosi się w odpowiedzi na skargę, skarga jest dopuszczalna. Związane z tym twierdzenie, że skarżąca nie wyczerpała służących jej w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia sformułowano przy założeniu, że skarżąca wnosi skargę na bezczynność organu administracji. Jednakże skarżąca konsekwentnie powoływała się na art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym uregulowano skargę o wymierzenie organowi administracji grzywny z powodu niewykonania wyroku sądu administracyjnego. Wyraźnie, właśnie w kontekście niewyczerpania środków zaskarżenia, skarżąca zwróciła na to uwagę w piśmie z 21 października 2013 r., które wpłynęło do Sądu 24 października 2013 r. Zgodnie z art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę o wymierzenie organowi administracji grzywny można wnieść po uprzednim pisemnym wezwaniu tego organu do wykonania wyroku. Skarżąca Komendanta Wojewódzkiego Policji do wykonania wyroku WSA w Gdańsku z 20 grudnia 2012 r. wzywała kilkakrotnie w tym w zażaleniu na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z 4 czerwca 2013 r. o zawieszeniu postępowania. W zażaleniu tym skarżąca zawarła bowiem także wezwanie bezpośrednio skierowane do Wojewódzkiego Komendanta Policji o wykonanie powołanego wyroku, oczywiście w sposób rozumiany przez skarżącą. W szczególności napisała "wnoszę równocześnie o wykonanie poleceń sądu przed Komendantem Wojewódzkim Policji, w zakresie prawa i wypłat świadczeń mojemu mężowi, oraz doprowadzenia do niezwłocznego i zgodnego z tym wyrokiem załatwienia sprawy mojego prawa przed Komendantem Miejskim Policji". Sąd uznał zatem, że skarżąca przed wniesieniem skargi o wymierzenie Komendantowi Wojewódzkiemu Policji grzywny z powodu niewykonania wyroku WSA w Gdańsku z 20 grudnia 2012 r. wezwała na piśmie ten organ do wykonania wyroku. Przechodząc do oceny zasadności skargi należy wskazać, że stosownie do art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę o wymierzenie organowi administracji grzywny z powodu niewykonania wyroku sądu administracyjnego można wnieść w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Wobec tego, że wyrokiem WSA w Gdańsku z 20 grudnia 2012 r. uchylono decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji, a także poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie tylko druga część powołanego przepisu. Z tej części przepisu wynika, że skarga o wymierzenie grzywny mogłaby być uwzględniona, gdyby Wojewódzki Komendant Policji po wyroku z 20 grudnia 2012 r. był bezczynny lub przewlekle prowadził postępowanie. Z akt administracyjnych wynika jednakże, że organ ten nie był bezczynny oraz że nie prowadził postępowania przewlekle. Jak ustalono, wyrok z 20 grudnia 2012 r. ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz aktami sprawy został doręczony Wojewódzkiemu Komendantowi Policji w dniu 25 marca 2013 r. i już 29 marca 2013 r. organ ten podjął czynności w sprawie, mianowicie kopia tego wyroku wraz z aktami sprawy została przekazana Komendantowi Miejskiemu Policji oraz nadto kopia tego wyroku została przekazana także Komendantowi Powiatowemu Policji, któremu Komendant Wojewódzki Policji polecił "zweryfikowanie złożonych oświadczeń mieszkaniowych Pana N. N. w aspekcie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego". Wskazane czynności, szczególnie przekazanie kopii wyroku z aktami sprawy Komendantowi Miejskiemu Policji było właściwym wykonaniem wyroku z 20 grudnia 2012 r. Skoro bowiem wyrokiem tym uchylono także decyzję organu pierwszej instancji ten organ powinien był dalej prowadzić postępowanie w sprawie wniosku skarżącej o przyznanie jej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W świetle powołanego wyroku właściwe było też przekazanie kopii tego wyroku Komendantowi Powiatowemu Policji. Zupełnie inną natomiast kwestią jest to, że skarżąca negatywnie ocenia dalsze czynności tych organów, w szczególności to, że nie doszło do cofnięcia N. N. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz do przyznania jej tego równoważnika. Są to kwestie związane z merytoryczną oceną wydanych na skutek wyroku z 20 grudnia 2012 r. decyzji administracyjnych, które w sprawie ze skargi o wymierzenie organowi administracji grzywny z powodu niewykonania wyroku uwzględniającego skargę, czyli w sprawie, w której dochodzi do oceny czy organ administracji był bezczynny lub czy przewlekle prowadził postępowanie, nie mają znaczenia. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że brak podstaw do uwzględnienia skargi skarżącej i z tego powodu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.