VI SA/Wa 1675/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia oddala skargę VI SA/Wa 1675/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 w związku z art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., dalej jako "Ordynacja podatkowa"), art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) – dalej także jako u.g.h. lub ustawa, uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającą B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także jako spółka) zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. udzielającej spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego, w części dotyczącej zmiany lokalizacji jednego punktu prowadzenia gier i umorzył postępowanie w sprawie. Decyzję wydano w następujących ustaleniach. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. J. D. wystąpiła w imieniu spółki o zmianę lokalizacji punktu gier ze Sklepu spożywczo – przemysłowego położonego w S. na lokal "[...]", położony w L. przy ul. [...], załączając umowę dzierżawy lokalu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] odmówił zmiany lokalizacji punktu gier. Decyzję doręczono spółce w dniu [...] maja 2010 r. Od decyzji spółka złożyła odwołanie z dnia [...] maja 2010 r., wnosząc o uchylenie decyzji i dokonanie zmiany lokalizacji punktu gier zgodnie z wnioskiem. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu doręczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. spółce, a nie ustanowionemu pełnomocnikowi – J. D.. Stwierdzając ten fakt organ administracji uznał, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, jako niedoręczona pełnomocnikowi spółki. W tych warunkach J. D. pismem z dnia [...] września 2011 r. wystąpiła o wydanie i doręczenie decyzji uwzględniającej wniosek o zmianę lokalizacji punktu gier, ewentualnie o skuteczne doręczenie jej jako pełnomocnikowi decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] odmówił zmiany decyzji zezwalającej w części dotyczącej zmiany lokalizacji trzech punktów gier. Wskazując na przepisy art. 8, art. 118 i art. 135 u.g.h. oraz na art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej organ administracji stwierdził, że zmiana lokalizacji punktu gier jest niedopuszczalna. W decyzji zawarto pouczenie o prawie, trybie i terminie odwołania oraz decyzję doręczono J. D. na adres wskazany w pełnomocnictwie – S. [...] [...]-[...] B.. Od decyzji spółka, działając przez nowego pełnomocnika, złożyła odwołanie domagając się jej uchylenia i orzeczenia zgodnie z wnioskiem ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Ponadto złożono wniosek o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzeczenia stanowiącego odpowiedź na pytanie prawne skierowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w przedmiocie stosowania art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. i do czasu orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Decyzji zarzucono wydanie jej na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, której projekt nie został skierowany do Komisji Europejskiej w celu notyfikacji na zgodność z dyrektywą nr 98/34/WE, a także zarzucono naruszenie art. 2 Konstytucji RP przez zastosowanie przepisów niekonstytucyjnych. W ocenie skarżącej przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. powinien być notyfikowany na zgodność z dyrektywą nr 98/34/WE, gdyż jest to przepis techniczny, a nadto jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP. Przed Trybunałem Sprawiedliwości toczy się postępowanie zainicjowane wnioskiem WSA w Gdańsku w przedmiocie wykładni prawnej przepisów wspólnotowych, do której dokonania jest wyłącznie właściwy TS UE. W związku z tym wniosek o zawieszenie postępowania była zasadny. Ponadto podnoszono, że organ w pierwszej instancji nie rozpoznał w zasadzie sprawy merytorycznie, co może powodować konieczność uzupełnienia postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] odmówił zawieszenia postępowania. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie stanowi przesłanki z art. 201 § 1 Ordynacji podatkowej do zawieszenia postępowania. Natomiast wobec wydania orzeczenia w dniu 19 lipca 2012 r. przez Trybunał Sprawiedliwości UE wniosek spółki opierający się na tej podstawie stał się bezprzedmiotowy. W tych warunkach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Dyrektor Izby Celnej w [...] poinformował, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. cofnął spółce zezwolenie z dnia [...] listopada 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] i decyzję tę doręczono spółce [...] lipca 2011 r. W związku z zaistniałą sytuacją organ administracji nie może rozpatrzyć merytorycznie wniosku spółki z dnia [...] grudnia 2009 r. z powodu braku podstawy prawnej i faktycznej orzekania w przedmiocie tego wniosku. Z tych względów należało postępowanie w sprawie umorzyć i jednocześnie wyeliminować z obrotu prawnego decyzję wydaną w pierwszej instancji. Zdaniem organu nieostateczna decyzja wydana w I instancji, cofająca spółce zezwolenie, zgodnie z art. 212 Ordynacji podatkowej, wiąże organ od momentu wprowadzenia jej do obrotu prawnego. Każda jej zmiana może nastąpić w trybie przewidzianym przez przepisy postępowania i do czasu pozostawania decyzji w obrocie prawnych organ jest tą decyzją związany. Ponieważ spółce cofnięto zezwolenie, przestał istnieć przedmiot postępowania objęty jej wnioskiem. Od decyzji B. sp. z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 128 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 u.g.h. przez przyjęcie, że prawa nabyte przez spółkę (zezwolenie) przestały istnieć na skutek wydania decyzji nieostatecznej oraz naruszenie art. 212 Ordynacji podatkowej przez przyjęcie, że organ w sprawie z wniosku spółki był związany decyzją cofającą zezwolenie. W ocenie skarżącej decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. cofająca spółce zezwolenie z dnia [...] listopada 2008 r. jako decyzja nieostateczna i zaskarżona nie wiązała organu w sprawie zmiany lokalizacji punktu gier. Błędne więc było, w rozumieniu art. 16 k.p.a. i art. 128 Ordynacji podatkowej, przyjęcie przez organ, że zezwolenie przestało istnieć w obrocie prawnym. Powołując się na poglądy doktryny i wskazane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca stwierdziła, że zezwolenie przestaje istnieć w obrocie prawny dopiero po wydaniu orzeczenia ostatecznego. Zdaniem skarżącej organ administracji jest związany wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia jednak pod pewnymi warunkami: jeżeli w nowej sprawie wszczętej przed tym organem nie zmieniły się strony postępowania, nie zmieniła się podstawa prawna decyzji, a podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego o zapadłego w poprzedniej decyzji. W tym zakresie skarżąca odwołała się do orzecznictwa sądowego i literatury tematu stwierdzając, że organ celny, w sprawie o zmianę lokalizacji punktu gier, nie był związany decyzją o cofnięciu spółce zezwolenia. Skarżąca odwołując się do wskazanych w skardze przepisów stała na stanowisku, iż w każdej sprawie organ administracji wydaje orzeczenie na podstawie konkretnego przepisu prawa. Tymczasem w sprawie cofnięcia zezwolenia i w sprawie jego zmiany obowiązują inne konkretne regulacje prawne. Tym samym w ocenie skarżącej brak jest tożsamości podstawy prawnej obu decyzji, co dyskwalifikuje pogląd organu celnego o związaniu decyzją nieostateczną o cofnięciu zezwolenia. Także przedmiotem niniejszej sprawy nie jest zezwolenie jako takie, lecz zmiana lokalizacji jednego z punktów prowadzenia gier. Zatem istnieje odrębność sprawy podatkowej dotyczącej cofnięcia zezwolenia od sprawy zmiany miejsca jego wykonywania. W związku z tym stanowisko organu w sprawie cofnięcia zezwolenia nie wiąże tego organu w sprawie zmiany lokalizacji punktu gier. Konsekwentnie można mówić o związaniu organu decyzją nieostateczną wyłącznie w granicach sprawy, w której ta decyzja została wydana. Natomiast w niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość spraw o cofnięcie zezwolenia ze sprawą o jego zmianę, więc nieostateczna decyzja w sprawie cofnięcia zezwolenia nie spowodowała ustania przedmiotu postępowania w postaci samego zezwolenia, z którego dla skarżącej nadal wypływają wszystkie prawa do prowadzenia działalności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Istotą sporu pomiędzy stronami jest to, czy decyzja nieostateczna o cofnięciu zezwolenia spółce na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] wiązała organ administracji w sprawie zmiany tego zezwolenia w zakresie lokalizacji punktu wykonywanych gier. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie cofnięcie zezwolenia wiązało organ w sprawie niniejszej. Stosownie do przepisu art. 212 Ordynacji podatkowej - organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. Decyzje, o których mowa w art. 67d, wiążą organ podatkowy od chwili ich wydania. Zdanie drugie tego przepisu nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W sprawie cofnięcie zezwolenia skarżącej na wykonywanie przez nią przedmiotowej działalności gospodarczej, aczkolwiek decyzją nieostateczną, ustanowiło dla spółki taki stan faktyczny, w którym możliwość dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] została przez organ administracji zanegowana. Decyzję tę wydał ten sam organ administracji publicznej, który wydał decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie. To, że skarżąca decyzję cofającą zezwolenie zaskarżyła nie zmienia faktu istnienia w obrocie prawnym tej decyzji. Pomniejszanie tej okoliczności przez skarżącą z jednoczesnym stwierdzeniem, że cofnięcie zezwolenia nie jest przeszkodą do procedowania przez organ administracji w przedmiocie zmiany zezwolenia, nie znajduje uzasadnienia. Ściśle kazuistyczne podejście do tego problemu, przez przyjęcie, że przepis art. 212 Ordynacji podatkowej ma wyłącznie charakter przepisu gwarancyjnego w istocie sprowadza się do takiego stanowiska, iż przy braku zezwolenia organ administracji, nie będąc związany decyzją jeszcze nieostateczną, ma obowiązek prowadzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji wycofanej z obrotu prawnego. Innymi słowy organ administracji nie powinien dostrzegać faktu cofnięcia zezwolenia i nadal prowadzić postępowanie bezpośrednio odnoszące się do wycofanej decyzji. Poglądu tego nie można podzielić. W odróżnieniu od sformułowanej w art. 128 Ordynacji podatkowej zasady trwałości decyzji ostatecznej, wskazana norma prawna - statuując zasadę tak zwanej stabilizacji treści decyzji - dotyczy decyzji podejmowanych w obu instancjach, a zatem odnosi się także do decyzji nieostatecznej. W chwili doręczenia decyzja wchodzi do obrotu prawnego i wiąże organ ukształtowanym jej treścią stanem faktycznym i prawnym w zakresie sytuacji prawnej strony - do czasu wzruszenia tego rozstrzygnięcia w sposób i trybie prawem przepisanym, a więc na skutek uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym, w postępowaniu o wznowienie postępowania lub w trybie nadzwyczajnym (uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności decyzji). Od daty doręczenia jakakolwiek zmiana decyzji pod względem treści lub formy może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania podatkowego. Doręczenie powoduje bowiem utrwalenie treści i formy załatwienia sprawy. Związanie organu decyzją doręczoną stronie trwa przez cały okres jej pozostawania w obrocie prawnym (B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2003, Oficyna Wydawnicza UNIMEX, Wrocław 2003, s. 694). Związanie organu decyzją oznacza, że nie może on treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony pominąć, wobec czego stan taki winien uwzględnić także w innych postępowaniach, które ten organ prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą choćby nieostateczną decyzją, ale już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego nie wyeliminowaną. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 sierpnia 2013 r. wydanym w sprawie II GSK 639/12 (dostępny na www.orzeczenia.gov.pl) pomiędzy sprawą o cofnięcie zezwolenia i sprawą o zmianę punktu gier, a więc sprawą o zmianę zezwolenia, zachodzi tożsamość, jednolitość materialna. W takich warunkach prowadzenie równolegle obu spraw (dwóch postępowań) prowadziłoby do niedopuszczalnego zniesienia owej tożsamości i do merytorycznego konfliktu pomiędzy tymi sprawami. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podzielając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego uważa, iż związanie organu decyzją administracyjną (art. 212 Ordynacji podatkowej) wyraża się nie tylko w sferze gwarancyjnej rozumianej, jako zakaz zmiany decyzji wprowadzonej do obrotu prawnego, lecz także jako związanie organu tą decyzją w sprawach kształtujących treścią tej decyzji sytuację prawną i faktyczną strony. Organ administracji musi uwzględniać skutki prawne, jakie z treści wprowadzonych do obrotu prawnego rozstrzygnięć wynikają. Tym samym, orzekając w sprawie wniosku skarżącej Dyrektor Izby Celnej w [...] był już związany treścią wprowadzonej do obrotu prawnego swojej wcześniejszej decyzji o cofnięciu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, gdyż nie została ona jeszcze zmieniona ani uchylona we właściwym postępowaniu. Istniała wobec tego formalna przeszkoda do procedowania w sprawie zmiany zezwolenia skoro zostało ono cofnięte, gdyż jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w końcowej części uzasadnienia wymienionego wyroku: "...wcześniejsze cofnięcie spółce zezwolenia na prowadzenie gier, bez względu na jego wykonalność, ostateczność, czy też prawomocność uniemożliwia, właśnie z tego powodu, prowadzenie postępowania i merytoryczne rozpatrzenie żądania dotyczącego modyfikacji cofanego zezwolenia". Stosownie więc do art. 233 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej organ administracji zasadnie wydał zaskarżoną decyzję administracyjną uchylając decyzję wydaną pierwszej instancji o odmowie zmiany punktu gier i umarzając postępowanie w sprawie. Wniosek o zmianę lokalizacji punktu gier, to uprawnienie mieszczące się i wynikające z decyzji zezwalającej na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W sytuacji zatem, w której uprawnienie podstawowe zostało skarżącej cofnięte, brak było podstaw do procedowania przez organ administracji w zakresie objętym tym uprawnieniem. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.