II GSK 646/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 23 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 472/13 w sprawie ze skargi B. Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz B. Spółki z o.o. w B. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 472/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2012, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r., stwierdził, że ww. decyzje nie mogą być wykonane w całości, oraz zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 15 maja 2012 r. Spółka złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, w którym zadeklarowała pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 - trwałe użytki zielone na powierzchni 911,00 ha, oraz pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 911,00 ha. W dniu 17 lipca 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęła zmiana do wniosku oraz wycofanie części wniosku, odnoszącej się do działki rolnej XX o powierzchni 2,00 ha, tym samym zmniejszyła się powierzchnia wariantu 2.3 i wariantu 5.1 do 909,00 ha. W dniu 1 sierpnia 2012 r. wpłynęła kolejna zmiana do wniosku oraz wycofanie części wniosku, co do działki rolnej YY o powierzchni 3,37 ha, powodująca zmniejszenie powierzchni wariantu 2.3 i wariantu 5.1 do 905,63 ha. Następnie w dniu 10 grudnia 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęła zmiana do wniosku, w której powierzchnia wariantu 2.3 i wariantu 5.1 uległa zmniejszeniu do 905,11 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. przyznał Spółce na 2012 rok płatność rolnośrodowiskową do powierzchni 905,02 ha, w pomniejszonej wysokości. Ponadto umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej działki rolnej XX i działki rolnej YY. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Ze zgromadzonych dokumentów organ odwoławczy wywiódł, że w roku 2012 Spółka nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ zmniejszyła powierzchnię realizacji zobowiązania w ramach pakietów 2 i 5 w łącznej powierzchni 5,89 ha. W tych okolicznościach, organ dostrzegł naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262), dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe, i zastosował § 27 ust. 4 tego rozporządzenia, zgodnie z którym kwota płatności rolnośrodowiskowej została zmniejszona o 20%. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wniosła B. sp. z o.o. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); dalej: p.p.s.a., wskazał, że uchylone decyzje zostały wydane z naruszeniem § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z brzmienia powyższego przepisu Sąd I instancji wywiódł, że płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi w pomniejszonej wysokości w sytuacji, gdy w okresie pięciu lat od podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, czyli dokonał zmiany uprawy lub zniszczył uprawę dotychczasową, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Zgodnie zaś z § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, sankcji z § 27 ust. 4 nie stosuje się, gdy niezachowanie przez rolnika wskazanego charakteru gruntów nastąpiło w wyniku przeniesienia w drodze umowy ich posiadania lub utraty ich posiadania, jeżeli do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Jeśli więc w wyniku przeniesienia w drodze umowy posiadania lub utraty posiadania gruntów rolnych, na których występują trwałe użytki zielone lub elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, nie następuje zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej i grunt jest dalej zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie jest gruntem nieużytkowanym rolniczo, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi w pełnej wysokości. W ocenie WSA przyjęcie wykładni zakładającej, że podstawą zastosowania sankcji z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest stwierdzenie wyłącznie faktu przeniesienia w drodze umowy posiadania lub utraty posiadania gruntów rolnych, na których występują trwałe użytki zielone i elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, jest niedopuszczalne również ze względu na wykładnię systemową. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał na § 28 ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w którym uregulowano konsekwencje zmniejszenia przez rolnika powierzchni użytków rolnych. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli rolnik zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową. Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał zatem stosowanie w takiej sytuacji dodatkowo sankcji polegającej na pomniejszeniu o 20% całej płatności rolnośrodowiskowej w danym roku. Sąd I instancji podkreślił też, że przepis § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ma charakter sankcyjny, a w konsekwencji nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Przyjmowanie zaś, że samo stwierdzenie faktu przeniesienia w drodze umowy posiadania lub utraty ich posiadania gruntów rolnych, na których występują trwałe użytki zielone i elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo daje podstawę do pomniejszenia kwoty płatności, taką wykładnię właśnie stanowi. WSA zarzucił też organom, że w postępowaniu nie podjęły czynności w celu ustalenia, czy w związku z wycofaniem części wniosku i zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania nastąpiła zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Szczególnie, że skarżąca, znając stanowisko organów po otrzymaniu decyzji wydanej w pierwszej instancji, w odwołaniu podnosiła, że wycofanie części działek było spowodowane ich sprzedażą przez właścicieli i wypowiedzeniem umów dzierżawy oraz faktem rozpoczęcia programów rolnośrodowiskowych przez nowych użytkowników gruntów bez przejęcia zobowiązań, jednocześnie z zachowaniem trwałych użytków zielonych. Zdaniem Sądu, bez wyjaśnienia tych okoliczności nie jest możliwe zastosowanie w sprawie pomniejszenia płatności przewidzianego w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Brak wskazanych ustaleń uzasadnia dodatkowo w ocenie WSA stwierdzenie naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Tym bardziej, że z przedłożonego przez Spółkę na rozprawie pisma Narwiańskiego Parku Narodowego z 18 grudnia 2013 r. wynika, że w okresie wydzierżawiania gruntów przez Spółkę, nie stwierdzono zmiany ich przeznaczenia na inne użytkowanie niż kośne na trwałych użytkach zielonych. WSA stwierdził również naruszenie w sprawie zasady nakazującej prowadzenie postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Przedłożone przez Spółkę decyzje w ocenie Sądu wskazywały bowiem, że organ w podobnych okolicznościach przyjmował, że nie ma podstaw do zastosowania pomniejszenia płatności. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na odpowiedź Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (pismo znak: [...] z 26 października 2012 r.), w której jednoznacznie wskazano, że w sytuacji, gdy powierzchnia trwałych użytków zielonych uległa zmniejszeniu na skutek wypowiedzenia dzierżawy, rolnik zobowiązany jest do zwrotu środków pobranych za powierzchnię, na której nie może kontynuować zobowiązania rolnośrodowiskowego, przypadek ten nie skutkuje zaś nałożeniem na rolnika sankcji w wysokości 20%. W związku z powyższym przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji nakazał organowi uwzględnić przedstawioną wykładnię § 27 ust. 4 rozporządzenia rolośrodowiskowego i ponownie ocenić, czy w sprawie zachodzą przesłanki do pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej należnej Spółce na rok 2012. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w B., ewentualnie rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tzn. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 27 ust. 4 i ust. 5 i § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, - poprzez błędne przyjęcie, że niezachowanie występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, może nastąpić wyłącznie przez dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo, podczas gdy niezachowanie występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, następuje również na skutek utraty przez rolnika zobowiązanego do realizacji programu rolnośrodowiskowego władztwa nad gruntami, na których występują ww. trwałe użytki zielone i elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo (przeniesienia lub utraty posiadania); - poprzez błędne uznanie, iż stan faktyczny w postaci przeniesienia (utraty) posiadania przez stronę przeciwną części gruntów rolnych objętych obciążającym ją zobowiązaniem rolnośrodowiskowym nie pozwalał na zastosowanie w sprawie przepisu § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego natomiast dawał podstawy do zastosowania § 27 ust. 5 tego rozporządzenia, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym spełnione były wszystkie przesłanki określone w hipotezie przepisu § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazujące na potrzebę jego zastosowania w sprawie rolnośrodowiskowej, której stroną była strona przeciwna, oraz nie zachodziły podstawy do zastosowania § 27 ust. 5, 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów postępowania, tzn. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); dalej: k.p.a., - poprzez uwzględnienie skargi zasadzające się na uznaniu, że organy w trakcie orzekania nie podjęły żadnych czynności w celu ustalenia, czy w związku z dokonanym przez stronę przeciwną zmniejszeniem powierzchni użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodsowiskowym, tzn. utratą posiadania tychże użytków doszło jednocześnie do dokonania zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo, podczas gdy postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadliwością, bowiem prowadzenie tychże czynności wyjaśniających w sprawie było zbędne i nie dokonało się z uszczerbkiem dla zasady praworządności bowiem w toku postępowania administracyjnego ponad wszelką wątpliwość ustalono, że strona przeciwna utraciła posiadanie rzeczonych gruntów, a już to dawało pełne podstawy do zastosowania sankcji z § 27 ust. 4 i wydania decyzji o treści, jaką organy podjęły, - poprzez uwzględnienie skargi opierające się na uznaniu, że organy w trakcie orzekania nie działały w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, dopuszczając zróżnicowaną wykładnię w innych postępowaniach administracyjnych o płatności rolnośrodowiskowe na tle podobnych stanów faktycznych, a także iż nie uwzględniły wykładni zaprezentowanej w piśmie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 października 2012 r., podczas gdy postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadliwością, bowiem rozstrzygnięcia zapadłe w innych sprawach administracyjnych i interpretacje MRiRW nie posiadają znaczenia wiążącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie - mimo częściowo usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Zaskarżony wyrok w istocie odpowiada bowiem prawu. Przede wszystkich skład orzekający NSA za trafny uznał zarzut błędnej wykładni § 27 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - poprzez błędne przyjęcie, że niezachowanie występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, może nastąpić wyłącznie przez dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Powołany § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie /.../. Według § 4 ust. 2 pkt 1 - powołanego w treści przytoczonego wyżej przepisu - rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 /.../ zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. W świetle obu powołanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo - w rozumieniu § 27 ust. 4 - jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 /.../ - obejmującego wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. Przyjęcie - jak uczynił to WSA - że niezachowanie, o którym mowa w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ma miejsce w razie zniszczenia lub zmiany uprawy dotychczasowej w zasadzie jest uzasadnione. Niewątpliwie bowiem w takiej sytuacji grunty nie są już zajęte pod uprawę traw lub innych pasz zielonych naturalnych samosiewnych lub wysiewnych a skoro tak – rolnik nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zgodzić należy się jednak z zarzutem i wywodami organu wnoszącego skargę kasacyjną, że nie są to jedyne przypadki "niezachowania" - o którym stanowi § 27 ust.4. Za trafnością tego stanowiska przemawia treść § 27 ust. 5 powoływanego aktu wykonawczego. Stanowi on, że przepisu ust. 4 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, jeżeli ponadto do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Prawodawca wskazał zatem jednoznacznie na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo "w wyniku" przeniesienia lub utraty posiadania gruntów". Skoro tak, przyjąć trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów - na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo - jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W konsekwencji - co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 27 ust. 4. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W ust. § 27 prawodawca ustanowił jednak wyjątek od reguły wynikającej z § 27 ust. 4. Wyjątek ten dotyczy w sposób jednoznaczny niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia /.../ lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu – ale pod określonym tym przepisem warunkiem, a to pod warunkiem, że do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Nie ulega zatem kwestii, że sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania § 27 ust. 4 powołanego aktu wykonawczego. Jak wskazał WSA w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, organ uznał, że skoro wnioskodawca w 2010 i 2011 r. otrzymał płatność rolnośrodowiskową – to § 27 ust. 5 nie znajduje zastosowania. Okoliczność ta nie jest jednak wystarczająca dla rozstrzygnięcia sprawy. Istota problemu wymaga wyjaśnienia, jak należy rozumieć użyty przez ustawodawcę zwrot "do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa". Zdaniem NSA przyjąć należy, że "powierzchnia tych gruntów" - do których została/nie została przyznana płatność - oznacza powierzchnię trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego, nieużytkowanych rolniczo, "niezachowaną" w wyniku przeniesienia /.../ lub utraty posiadania gruntów. Należy przy tym mieć na względzie, że zmniejszanie płatności, o którym mowa w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, rozważane jest na etapie rozpoznawania wniosku o przyznanie płatności, czyli przed jej przyznaniem. Tymczasem wprowadzone przez prawodawcę zastrzeżenie "do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa" co do "przyznania płatności" posługuje się czasem przeszłym. Rzecz zatem w tym by nie miało miejsce (uprzednio) przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do gruntów, na których występują trwałe użytki zielone, a których rolnik "nie zachował" (już nie posiadał) - wskutek przeniesienia lub utraty posiadania. Warunek z § 27 ust. 5 nie zostanie tym samym spełniony i ust. 4 (zmniejszenie) będzie miał zastosowanie, gdy w chwili uprzedniego przyznawania płatności rolnośrodowiskowej do gruntów (z trwałymi użytkami zielonymi i elementami krajobrazu trwałe) powierzchnia tych gruntów, nieużytkowanych rolniczo - w wyniku przeniesienia /.../ lub utraty posiadania gruntów rolnik "nie zachował". Gdyby każdy przypadek uprzedniego przyznania płatności rolnośrodowiskowej eliminował wyjątek ustanowiony § 27 ust. 5 – instytucja odstąpienia od zmniejszenia aktualnie dochodzonej przez rolnika płatności w gruncie rzeczy nie znajdowałaby zastosowania. W rozpoznawanej sprawie – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i uzasadnienia kontrolowanych decyzji – brak ustaleń co do spełnienia warunku z § 27 ust. 5 – w przedstawionym wyżej rozumieniu. Z tych też względów uchylenie wydanych w sprawie decyzji byłoby zasadne. Nie można natomiast zgodzić się z Sądem I instancji, że zastosowanie § 27 ust. 4 wymaga ustalenia czy - wobec niespornej utraty posiadania wskazanych gruntów - w związku ze zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania rolnośrodwiskowego nastąpiła zmiana lub zniszczenie uprawy i czy grunt nie jest już nieużytkowany rolniczo. Wobec powyższego zasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Brak bowiem było podstaw by organom zarzucić niedokonanie ustaleń w tym zakresie. Na aprobatę nie zasługują natomiast wywody organu, prezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że § 27 ust. 5 - co do zawartego w nim warunku - należy rozumieć w ten sposób, że warunek "do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o przyznawanie płatności w danym roku – gdyż sankcja 20% polega na potrąceniu tej wartości od kwoty przyznawanej gdy zaś pomocy nie przyznano – potrącenie byłoby bezprzedmiotowe. Uwaga, że płatność musi przysługiwać aby mogła zostać zmniejszona - jest oczywista. Gdyby jednak prawodawca uznał za celowe poczynienie takich zastrzeżeń - uczyniłby to także np. w § 27 ust. 1 i 4 powołanego aktu wykonawczego. Takich regulacji natomiast brak. Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika nadto, że odnośnie do powierzchni niektórych z deklarowanych działek (ABF i K) przeprowadzono kontrole co do tego, czy powierzchnia kwalifikująca się do płatności nie jest większa niż maksymalny obszar kwalifikowany. Tego rodzaju "przedeklarowanie" nie ma jednak związku z "niezachowaniem" trwałych użytków zielonych w wyniku utraty lub przeniesienia posiadania. Uznać bowiem trzeba, że aby zastosować 20% obniżkę płatności w danym roku za niezachowanie trwałych użytków zielonych - to użytek ten i prawidłowa deklaracja realizacji zobowiązania z tym związanego musiała istnieć (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2475/13). Odrębną od zmniejszeń płatności na zasadach określonych § 27 ust. 4 i 5 jest kwestia przyznawania płatności tylko do faktycznie stwierdzonych powierzchni działek rolnych (§ 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) oraz materia zwrotów już przyznanych płatności (§ 28). Z tych wszystkich względów wyrok – mimo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.