II SA/Op 447/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska - spr. Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant : st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. O. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 marca 2013 r., Nr XXXI/487/13 w przedmiocie likwidacji publicznego gimnazjum postanawia odrzucić skargę, Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Nysie Nr XXXI/487/13 z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie likwidacji publicznego Gimnazjum nr 3 im. Żołnierzy Armii Krajowej w Nysie, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 59 ust. 1 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, ze zm.). W § 1 uchwały Rada Miejska w Nysie podała, że kontynuując ustalenia zawarte w uchwale Nr XXlX/462/13 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 14 stycznia 2013 r. w sprawie zamiaru likwidacji publicznego Gimnazjum nr 3 im. Żołnierzy Armii Krajowej w Nysie, po wyczerpaniu procedury określonej w art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz po zasięgnięciu opinii związków zawodowych, likwiduje publiczne Gimnazjum nr 3 im. Żołnierzy Armii Krajowej w Nysie. W § 2 w pkt 1 wskazała, że rozpoczęcie likwidacji następuje z dniem 1 września 2013 r., zaś w pkt 2 stwierdziła, że postępowanie likwidacyjne zostanie zakończone 31 sierpnia 2014 r. W § 3 podała, iż począwszy od roku szkolnego 2013/2014 nie dokonuje się naboru uczniów do klas pierwszych. Jednocześnie zaznaczyła w § 4 uchwały że struktura organizacyjna gimnazjum w roku szkolnym 2013/2014 obejmować będzie klasy II-III, natomiast w myśl pkt 2 w roku szkolnym 2014/2015 uczniom klas III zapewniono kontynuację nauki w innych gimnazjach prowadzonych przez Gminę Nysa. Stosownie do § 5 pkt 1 uchwały majątek gimnazjum, po zakończeniu postępowania likwidacyjnego, zostanie przekazany placówkom oświatowym prowadzonym przez Gminę Nysa, a po myśli pkt 2 przekazanie składników majątkowych nastąpi w drodze protokołów zdawczo – odbiorczych. Zobowiązania i należności gimnazjum, po jego likwidacji, w tym wypłata nauczycielom za rok 2014 jednorazowego dodatku uzupełniającego wynikająca z art. 30 a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674, ze zm.) staną się zobowiązaniami i należnościami Gminy Nysa (§ 6 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Nysy w myśli § 7. Uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego w Nysie oraz w wyznaczonym miejscu na terenie Gimnazjum nr 3 w Nysie, na mocy § 8 uchwały, natomiast weszła w życie z dniem podjęcia, po myśli § 9 uchwały. W dniu 16 września 2013 r. adwokat A. B., na zasadzie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (tak podaje we wniosku - Dz. U. nr 16, poz. 95), działając w imieniu A. O., osoby której prawa i interes prawny został naruszony, rodzica ucznia Gimnazjum nr 3 w Nysie - który pobiera naukę w tym Gimnazjum w obecnym roku szkolnym - wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr XXXI/487/13 Rady Miejskiej w Nysie w przedmiocie likwidacji publicznego gimnazjum. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona uchwała narusza art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, według którego szkoła publiczna, z zastrzeżeniem art. 59 ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Podkreślił, że organ prowadzący szkołę jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Podkreślił, że w doktrynie i orzecznictwie nie jest kwestionowane, że zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie, zaś "wskazane w przepisie 6 miesięcy, jako termin o charakterze ciągłym, należy obliczać, odpowiednio stosując zasady opisane w art. 112 K.c. Stąd termin ten upłynie w dniu 28 lutego (a w roku przestępnym - w dniu 29 lutego) tego roku kalendarzowego, który został wyznaczony w uchwale intencyjnej jako rok likwidacji. Terminy tego rodzaju są ustanowione dla skutecznego dokonania czynności, czyli dla dokonania doręczenia zainteresowanym osobom oraz organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny. Zawiadomienie dokonane później (np. dnia 1 marca) - chociażby dotyczyło jednego z rodziców uczniów - spowoduje nieważność uchwały podjętej w sprawie likwidacji. W dalszej kolejności stwierdził, iż organ nie dokonał prawidłowego zawiadomienia, gdyż rodzice dzieci likwidowanych placówek nie zostali o tym fakcie zawiadomieni, co wielokrotnie podkreślali w swych oświadczeniach. Nadto Gmina nie dokonała należytej oceny zasadności likwidacji gimnazjum. Równocześnie w skardze nadanej bezpośrednio do Sądu w dniu 16 września 2013 r. adwokat A. B., w imieniu A. O., wniósł o: stwierdzenie nieważności ww. uchwały, orzeczenie, że nie może ona być wykonana, przyznanie kosztów procesu, jak też połączenie niniejszej sprawy ze sprawą II Og 142/13 dotyczącą D.S.. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu przytoczył argumentację przedstawioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, dodatkowo podając, że oprócz skarżącej jeszcze 14 osób wymienionych w skardze nie zostało powiadomionych o likwidacji placówki. Podał, że w dniu 16 września 2013 r. zostało dokonane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pełnomocnik stwierdził również, że uchwała o likwidacji Gimnazjum nr 3 w Nysie jest decyzją całkowicie arbitralną i rażąco przekracza granice uznania administracyjnego. Poza tym odnotował, że jednym z rodziców ucznia uczęszczającego do likwidowanego Gimnazjum nr 3 w Nysie jest A. O. i jej dziecko będzie pobierało naukę w Gimnazjum nr 3 jeszcze w roku szkolnym 2013/2014, co stanowi legitymację procesową do zaskarżenia spornej uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina Nysa wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że skarga wraz załącznikami została jej przekazana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, albowiem wbrew dyspozycji art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) pełnomocnik skarżącej nie wniósł skargi za pośrednictwem organu, ale przesłał ją bezpośrednio do sądu administracyjnego. Gmina zwróciła uwagę, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu 16 września 2013 r., zaś skarga (datowana na ten sam dzień, co wezwanie, czyli na dzień 16 września 2013 r.), przekazana przez WSA w Opolu wpłynęła do niego w dniu 19 września 2013 r., stąd bezprzedmiotowe stało się rozpatrywanie wniesionego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skoro zachodziła konieczność udzielenia odpowiedzi na skargę. Odnosząc się do zarzutów skargi Gmina zauważyła, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) podstawą zaskarżenia w trybie tego przepisu jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, która to niezgodność wywołuje jednocześnie negatywne następstwa w sferze prawnej osoby kwestionującej dany akt organu gminy (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego). Podkreśliła, iż wobec zarzutów rodziców uczniów i Rady Rodziców dotyczących braku powiadomienia wszystkich rodziców Gimnazjum nr 3 o zamiarze jego likwidacji Wojewoda Opolski wnikliwie zbadał procedurę podjęcia zaskarżonej uchwały, a przede wszystkim poddał szczegółowej analizie wszystkie dowody doręczenia zawiadomień rodzicom uczniów likwidowanej szkoły i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień i nieprawidłowości. Nadto Gmina stwierdziła, że pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. przesyłkami poleconymi priorytetowymi wysłanymi za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, wszyscy rodzice i prawni opiekunowie zostali zawiadomieni o zamiarze likwidacji Gimnazjum nr 3 w Nysie. Dodatkowo wskazała, że o posiadaniu wiedzy o zamiarze likwidacji Gimnazjum przez rodziców świadczy fakt składania podpisów pod pismami - protestami (np. protestem z dnia 22 stycznia 2013 r.), które kierowane były do Burmistrza Nysy w okresie po podjęciu zamiaru likwidacji placówki, a przed upływem 6-miesięcznego terminu wyznaczonego na ich zawiadomienie, jak również obecność wielu rodziców na posiedzeniach Komisji Rady Miejskiej w Nysie i sesjach Rady Miejskiej w Nysie. W ocenie Gminy, wszyscy rodzice, w tym wymienieni w uzasadnieniu skargi, zostali zawiadomieni o zamiarze likwidacji Gimnazjum nr 3 w Nysie w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Poza tym, zdaniem Gminy, w świetle zaprezentowanych poglądów judykatury nie został naruszony interes prawny skarżącej w kwestionowaniu uchwały, albowiem dziecko skarżącej ma jeszcze możliwość kontynuacji nauki w Gimnazjum nr 3 w Nysie w roku szkolnym 2013/2014. Nadto w świetle orzecznictwa celem zawiadamiania rodziców o zamiarze likwidacji szkoły jest umożliwienie rodzicom uczniów dokonania wyboru innej szkoły, w której obowiązek szkolny będzie kontynuowany, tym bardziej, że w przypadku likwidacji szkoły poprzez stopniowe wygaszenie, interes prawny rodziców uczniów uczęszczających do danej szkoły, nie zostaje naruszony. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, iż uchwała o likwidacji Gimnazjum nr 3 w Nysie jest decyzją całkowicie arbitralną i rażąco przekracza granice administracyjnego, Gmina stwierdziła, że w ramach uprawnień oraz uwarunkowań, w których ona funkcjonuje, mieści się przede wszystkim racjonalizacja sieci szkół na danym terenie, w tym tworzenie, ale też likwidacja istniejących szkół w zależności od potrzeb i wyników przeprowadzonych analiz. W niniejszej sprawie organy Gminy przeprowadziły taką analizę, czemu dano wyraz w toku całego procesu związanego z podjęciem zaskarżonej uchwały, stąd brak jest podstaw do twierdzenia, że likwidacja placówki jest decyzją arbitralną i pozbawioną uzasadnienia. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, zarzuty i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 i w § 3, a także na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a omawianej ustawy. Badanie merytorycznej zasadności skargi na uchwałę organu musi poprzedzać sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm. - zwanej dalej u.s.g.) warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do właściwego organu, który zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie wydał. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę, w tym także skargę na uchwałę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do właściwego organu, który zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie wydał. Z wezwaniem tym można wystąpić w każdym czasie. Przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne, po myśli art. 101 ust. 1 u.s.g. Wezwanie do usunięcia naruszenia będzie bezskuteczne wtedy, gdy wezwany organ gminy wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia prawa bądź nie zajmie żadnego stanowiska w tej kwestii w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W razie odmówienia przez właściwy organ gminy uwzględnienia wezwania - skargę należy wnieść za pośrednictwem tego organu gminy do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o stanowisku organu. Natomiast w przypadku braku reakcji organu gminy na wezwanie, dopuszczalne jest złożenie skargi, za pośrednictwem organu, do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia, w którym upłynął maksymalny 2-miesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 K.p.a. dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wskazać również trzeba na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), w której przesądzono, iż przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga ta jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Podkreślić raz jeszcze przyjdzie, że z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenie prawa rozpoczyna bieg terminu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni do złożenia skargi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe wywody natury ogólnej należy stwierdzić, że koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Rady jest uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie takie jest czynnością procesową, którego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego (T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, praca zbiorowa, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 2, Warszawa 2008, str. 275). Gdyby bowiem organ uznał racje przedstawione w wezwaniu, wniesienie skargi byłoby zbędne. Zdaniem Sądu, celu takiego nie spełnia jednoczesność złożenia obu środków. Z akt badanej sprawy wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożono do organu w dniu 16 września 2013 r., i również w dniu 16 września 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej nadał w placówce pocztowej skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie skierowaną bezpośrednio do Sądu, czyli oba środki zostały złożone jednocześnie, zatem - jak słusznie wskazuje Gmina w odpowiedzi na skargę - uniemożliwiono organowi zajęcie stanowiska w tym zakresie. Jednoczesne wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz skargi do sądu administracyjnego oznacza, że nie został spełniony wymóg uprzedniego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Bez bezskutecznego wezwania właściwego organu skarga nie może zostać skutecznie wniesiona do sądu, a jeśli taka sytuacja zaistniała, Sąd zobowiązany jest skargę odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jako niedopuszczalną. Z powyższych względów Sąd, opierając się na art. 58 § 1 pkt 6 P.ps.a., skargę odrzucił.