II GSK 764/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 23 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 869/13 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 2. zasądza od D. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 869/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta K., działając na podstawie m.in. art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm. – powoływanej dalej jako u.d.p.) wymierzył D. K. karę pieniężną w wysokości 3985,00 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, tj. za samowolne umieszczenie punktu usługowego [...] w pasie drogowym ulicy [...] w K. w dniu [...] lutego 2012 r. oraz w sierpniu 2012 r. przez 16 dni, we wrześniu 2012 r. przez 19 dni, w październiku 2012 r. przez 18 dni i w listopadzie 2012 r. przez 2 dni. W uzasadnieniu organ podniósł, że w pasie drogowym umieszczono punkt usługowy (samochód osobowy marki [...] o nr [...], w którym D. K. świadczy usługi [...]) o wymiarach 4,20 m x 1,70 m, tj. o pow. 7,14 m2, bez zezwolenia. W toku postępowania organ wielokrotnie dokonywał kontroli zajęcia pasa drogowego, sporządzając z kontroli protokoły. Dodatkowo uzyskał nagranie z kamery zamontowanej na budynku [...] Urzędu Skarbowego w K., z którego wynika, że D. K. zajmował pas drogowy na prowadzenie działalności gospodarczej. Okoliczności powyższe potwierdzili również przesłuchani pracownicy [...] Urzędu Skarbowego w K. W odwołaniu od powyższej decyzji D. K. podkreślił, że samochód osobowy, który został uznany za punkt usługowy, jest sprawny technicznie, służy do przemieszczania się po drogach, więc nie zajmuje pasa drogowego na wyłączność. Podkreślił, że parkuje w różnych miejscach tego pasa tak jak inni użytkownicy drogi, a ponadto podniósł, że nie stał samochodem w weekendy, ani też po godz. 16.30. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2013 r., stwierdzając, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, iż organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i udowodnił, że doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] na zasadzie wyłączności poprzez umieszczenie w nim obiektu usługowego tj. pojazdu należącego do D. K., w którym świadczył on usługi osobom trzecim, polegające na [...]. Organ odwoławczy uznał, że D. K. zajmował pas drogowy w celu prowadzenia działalności usługowej, gospodarczej, a nie w celu zaparkowania pojazdu osobowego, albowiem nie zostawiał na parkingu pustego pojazdu, lecz stale w nim przebywał z zamiarem świadczenia usług osobom trzecim. D. K. wniósł skargę na powyższą decyzję SKO w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., w której zakwestionował stanowisko organu, że doszło do zajęcia pasa drogowego na zasadzie wyłączności, ponadto zarzucił organowi I instancji powoływanie się na stanowisko zawarte w piśmie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej, w sytuacji gdy organ ten nie jest organem uprawniony do oficjalnej wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych lub organem nadzoru orzeczniczego, który badałby legalność decyzji. W jego ocenie, organ zastosował uproszczenie dowodowe, tj. ustalił na podstawie jednego zdjęcia z danego dnia, z konkretnej chwili, że skarżący zajmował pas na zasadzie wyłączności przez cały czas, podczas gdy z tego miejsca korzystają również inne podmioty. Sąd I instancji, podając jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie nastąpiło zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celu prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem w przedstawionym stanie faktycznym D. K. parkował swój samochód, który był sprawny technicznie, zarejestrowany, ubezpieczony, a głównym przeznaczeniem tego samochodu jest przemieszczanie się nim osób. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zaparkowanie pojazdu w pasie drogowym drogi publicznej nie stanowi zajęcia na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p., jeżeli pojazd ten ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie służy innym celom, aniżeli wyłącznie cele prowadzonej działalności usługowej. Przyjęcie przeciwnego stanowiska musiałoby prowadzić do wniosku, że każdy pojazd, który ze swej natury służy do celów transportowych, a jest oznaczony informacjami o charakterze reklamowym lub o możliwości prowadzenia usług i zaparkowany został w pasie drogowym drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi, został w nim zaparkowany nielegalnie, z naruszeniem art. 40 ust. 1 u.d.p. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w pasie drogowym ul. [...] jest umieszczony znak - zakazu postoju z dopuszczalnym czasem do 20 minut, a zatem ewentualne przekroczenie wyżej wymienionego ograniczenia może powodować odpowiedzialność za nieprzestrzeganie przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym a nie wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego. W ocenie Sądu, pojęcie zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 u.d.p. nie może ograniczać się do aktu zajęcia jako jednorazowej czynności. Pod pojęciem tym należy rozumieć utrzymywanie stanu zajęcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżyło wyrok WSA w K. z dnia 23 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 869/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zajmowanie przez D. K. pasa drogowego ul. [...] w celu prowadzenia w sposób ciągły działalności usługowej, gospodarczej nie stanowi zajęcia na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p., podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał, że D. K. przez łącznie kilkadziesiąt dni zajmował na prawach wyłączności (z wyłączeniem innych osób) część pasa drogowego ul. [...] w celu prowadzenia w sposób ciągły działalności usługowej, gospodarczej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowe niezbicie wykazało, iż w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] na zasadzie wyłączności poprzez umieszczenie w nim obiektu usługowego, tj. pojazdu marki [...], należącego do D. K., w którym świadczył on usługi osobom trzecim, polegające na [...]. Zainteresowany zajmował (z wyłączeniem innych osób) pas drogowy w celu prowadzenia w sposób ciągły działalności usługowej, gospodarczej, a nie w celu zajmowania pasa drogowego zgodnie z przeznaczeniem, czyli np. w celu zaparkowania i postoju pojazdu osobowego. Zainteresowany nie zostawiał bowiem na parkingu pustego pojazdu, lecz stale w nim przebywał z zamiarem świadczenia usług osobom trzecim. Fakt zaś świadczenia tych usług został stwierdzony wielokrotnie (kilkadziesiąt razy) podczas kontroli. Nie można zatem uznać, za WSA w K., że zajęcie pasa drogowego miało charakter jednorazowej czynności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie skarżącemu została wymierzona kara pieniężna, na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Nie jest przy tym przedmiotem sporu, że strona nie uzyskała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa. Sąd I instancji uznał jednak, że nałożenie kary pieniężnej było nieprawidłowe, ponieważ w sprawie w istocie nie doszło do zajęcia pasa drogowego. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zezwolenia zarządcy drogi wymaga zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Niewątpliwie działalność D. K. nie była związana z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem lub ochroną dróg. Konieczne było zatem wyjaśnienie, czy umieszczenie w pasie drogowym samochodu osobowego stanowić może – w realiach rozpoznawanej sprawy – zajęcie tego pasa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy, czy też przyczepy do pojazdów zawierające napisy czy oznaczenia firmy, musi być rozpatrywany indywidualnie. Jednocześnie nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów obowiązującego prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia niezależnie od tego, czy osoba podejmuje taką próbę, zdając sobie sprawę z jej konsekwencji prawnych czy też nie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1408/05, publ. LEX nr 281425). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.d.p. D. K. zajmował pas drogowy w ten sposób, że parkował w nim samochód osobowy i w samochodzie prowadził w tym czasie działalność gospodarczą. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie było to jednorazowe działanie. Powtarzało się wielokrotnie na przestrzeni kilku miesięcy. D. K. zajmował pas drogowy na zasadzie wyłączności, uniemożliwiając korzystanie z zajętej części pasa przez innych użytkowników ruchu. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 u.d.p. z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. W myśl zaś art. 4 pkt 2 u.d.p. droga jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Jak wynika z powyższych przepisów wykorzystanie pasa drogowego do prowadzenia działalności gospodarczej w zaparkowanym pojeździe, a zatem działanie niezwiązane z prowadzeniem ruchu drogowego, jest całkowicie niezgodne z jego przeznaczeniem, a w konsekwencji wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Nieuzyskanie takiego zezwolenia pociąga za sobą wymierzenie kary pieniężnej, co w niniejszej sprawie prawidłowo uczyniły organy administracji. Sąd I instancji zupełnie bezzasadnie usprawiedliwiał zajęcie pasa drogowego faktem, że pojazd skarżącego był sprawny technicznie, zarejestrowany i ubezpieczony. Wynikałoby bowiem z tego, że zajęcia pasa drogowego można się dopuścić wyłącznie pojazdem niesprawnym, niezarejestrowanym lub nieubezpieczonym. W przypadku deliktu polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia nie chodzi o to, czym albo w jaki sposób pas drogowy zastał zajęty, lecz o to, że cel zajęcia nie jest zgodny z funkcją i przeznaczeniem pasa drogowego i że tego zajęcia dokonano bez wymaganego zezwolenia. W związku z tym nie ma również znaczenia w rozpoznawanej sprawie to, że skarżący usuwał pojazd po godz. 16.30, a także że nie zajmował pasa drogowego w weekendy. Aby bowiem doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.d.p. nie jest konieczne, by trwało ono nieprzerwanie w dłuższym okresie. Taki warunek nie wynika bowiem w żaden sposób z przepisów ustawy o drogach publicznych. Czasokres zajęcia pasa drogowego ma jedynie znaczenie z punktu widzenia opłat należnych z tego tytułu i w razie braku zezwolenia - wysokości kary pieniężnej. Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 151 w związku z art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).