II FSK 2054/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Stanisław Bogucki po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. W. od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 1736/13 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 30 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie podatku od czynności cywilnoprawnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1. Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2013 r., I SA/Gl 1736/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. W. (dalej: Skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach (dalej: Dyrektor IS) z dnia 30 września 2013 r., nr [...], w przedmiocie podatku od czynności cywilnoprawnych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 58 § 1 pkt 2 oraz art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: p.p.s.a.). Postanowienie jest dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2. Przebieg postępowania przed Sądem pierwszej instancji: 2.1. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie WSA w Gliwicach podał, że w piśmie z dnia 4 listopada 2013 r. nadanym w tym samym dniu bezpośrednio do WSA w Gliwicach, Skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika - doradcę podatkowego) wniósł skargę na ww. decyzję Dyrektora IS, utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr [...], określającą zobowiązanie w podatku od czynności cywilnoprawnych w kwocie 60.000 zł od umowy pożyczki zawartej w dniu 31 marca 2013 r. Skarga wpłynęła do Sądu pierwszej instancji w dniu 6 listopada 2013 r. 2.2. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2013 r. skarga przekazana została według właściwości organowi. Przekazanie skargi (nadanie przez Sąd pod adresem właściwego organu) nastąpiło w dniu 12 listopada 2013 r. 2.3. Odpowiadając na skargę, Dyrektor IS w piśmie z dnia 10 grudnia 2013 r. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia skargi. 3. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (Sądu pierwszej instancji): Odrzucając skargę Skarżącego WSA w Gliwicach stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie ostateczna decyzja organu administracji publicznej została skutecznie doręczona pełnomocnikowi Skarżącego w dniu 2 października 2013 r. Dokumentuje to zwrotne potwierdzenie jej odbioru, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. Decyzja Dyrektora IS zawierała prawidłowe pouczenie co do trybu i terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego – za pośrednictwem organu. Termin do wniesienia skargi upływał z dniem 4 listopada 2013 r. Skarżący, działając przez pełnomocnika, wniósł skargę bezpośrednio do WSA w Gliwicach w dniu 4 listopada 2013 r. (data nadania skargi). Skarga ta przekazana została organowi według właściwości w dniu 12 listopada 2013 r. Z porównania zatem dat: (a) doręczenia zaskarżonej decyzji (2 października 2013 r.) oraz (b) przekazania przez Sąd skargi według właściwości organowi odwoławczemu (12 listopada 2013 r.) wynika, że trzydziestodniowy termin przewidziany dla wniesienia skargi nie został zachowany. Ostatni dzień tego terminu przypadał bowiem na dzień, w którym skargę nadano bezpośrednio na adres Sądu z pominięciem organu. W przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, o zachowaniu terminu do jej wniesienia, określonego w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., decyduje data nadania skargi przez sąd pod adresem właściwego organu administracji publicznej (tak również T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 248). W przypadku przekazania skargi według właściwości organowi przez sąd administracyjny, do którego bezpośrednio skarga została wniesiona, sąd ten działa bowiem jako pośrednik, zastępując działanie skarżącego (tak np. NSA w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2011 r., I OSK 659/11). 4. Stanowisko Skarżącego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym: 4.1. Wnosząc do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od ww. postanowienia WSA w Gliwicach, Skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika – doradcę podatkowego) zaskarżył je w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 54 § 1 p.p.s.a., poprzez "bezpodstawne przyjęcie w odniesieniu do czynności wniesienia przez stronę skarżącą, że skarga została przez nią wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia i w konsekwencji odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie". Powołując się na powyższy zarzut kasacyjny, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie w całości i zsądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. 4.2. Uzasadniając skargę kasacyjną, Skarżący podniósł, że wskazana przez Sąd pierwszej instancji "zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu" nie jest zasadą prawa. Przepis art. 54 § 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter techniczny, tj. że ma zapobiegać sytuacji, w której ze względu na braki skargi sprawie nie można nadać biegu - np. w sytuacji braku niezbędnych informacji potrzebnych do prawidłowego określenia wysokości wpisu od skargi. Wniesienie skargi za pośrednictwem organu ma również umożliwić organowi zastosowanie mechanizmu samokontroli przed przekazaniem akt sprawy do sądu, co jest niewątpliwie uzasadnione mając na względzie ekonomikę postępowania. Norma zawarta w art. 54 p.p.s.a. nie wskazuje przy tym na żadne skutki procesowe wniesienia skargi bezpośrednio do sądu z pominięciem organu. Co więcej, skutków takich nie przewiduje żaden inny przepis p.p.s.a. i to zarówno w stosunku do skarg, jak też wnoszenia innych pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący wskazał, że w art. 58 § 1 p.p.s.a. znajduje się zamknięty katalog przypadków, w których sąd odrzuca skargę. W sprawie skarga została złożona w terminie, a jedynie błędnie zaadresowana bezpośrednio na adres sądu. Pominięcie organu, który wydał zaskarżoną decyzję miało charakter czysto techniczny. Nie można pozbawiać strony konstytucyjnego prawa do sądu z tytułu technicznego uchybienia, albowiem w sprawie Skarżącego termin do złożenia skargi został dochowany, a Sąd pierwszej instancji mógł wystąpić do organu o przesłanie akt sprawy, kierując jednocześnie na jego adres odpis skargi. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że nawet gdyby złożył skargę bezpośrednio do WSA w Gliwicach w pierwszym dniu biegu terminu do wniesienia skargi, to przyjmując za właściwe postępowanie przyjęte przez tenże Sąd, nie miałaby ona pewności procesowej, że dojdzie do rozpatrzenia jej skargi, byłoby to bowiem uzależnione od skuteczności pracowników organu lub poczty. Nie ma podstawy prawnej do przyjęcia, że skarga została faktycznie złożona w dniu jej nadania na poczcie przez Sąd pierwszej instancji do organu, a nie w dniu jej nadania przez podatnika bezpośrednio do sądu. Przepisy ustawowe nie określają, dla zachowania terminu do wniesienia skargi, innego oznaczenia, jak opisane w art. 83 p.p.s.a. wyłącznie przez osobę umocowanie do jej złożenia (strona, jej przedstawiciel, pełnomocnik, inna osoba upoważniona). Z ustawy p.p.s.a., ani z innych przepisów prawa nie wynika umocowanie sądu do wyręczania strony w tym zakresie. Dlatego słusznym jawi się wezwanie przez sąd, jak wskazano wyżej, organu, który wydał zaskarżoną decyzję do uzupełnienia akt sprawy o pozostające w jego dyspozycji dokumenty. Takie działanie znajduje pełne uzasadnienie we wskazanych przepisach. Skarżący wskazał ponadto, że żaden z przepisów p.p.s.a. nie przewiduje trybu postępowania w przypadku złożenia pisma do organu niewłaściwego, a skoro tak, to wnioskując per analogiam legis należało w przedmiotowej sprawie odwołać się do regulacji zawartej w art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej w skrócie: K.p.a.). Skoro bowiem materia wniesienia pisma do organu niewłaściwego nie została unormowana w p.p.s.a., a została ona unormowana w K.p.a., to odwołując się do założenia o konsekwencji ocen prawodawcy należy wnosić, że podobna do normy z K.p.a. obowiązuje w p.p.s.a. i to pomimo niewyrażenia jej w tekście prawnym. Ocena skutków wniesienia skargi bezpośrednio do sądu, dokonana w zaskarżonym postanowieniu jest zatem błędna. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Zaskarżone postanowienie WSA w Gliwicach odpowiada prawu, gdyż w stanie faktycznym sprawy, który w świetle zarzutu skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie jest niesporny, Skarżący wniósł skargę na ww. decyzję Dyrektora IS bezpośrednio do Sądu pierwszej instancji, co spowodowało konieczność przekazania jej do organu podatkowego, zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. Jako datę wniesienia skargi należało przyjęć datę jej nadania pocztowego (listem poleconym) przez WSA w Gliwicach do Dyrektora IS, tj. 12 listopada 2013 r., co prawidłowo uczynił Sąd pierwszej instancji (por. s. 3 uzasadnienie zaskarżonego postanowienia). 5.2. W myśl art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W postępowaniu sądowoadministracyjnym środek zaskarżenia jest zatem skutecznie złożony, jeżeli zostanie złożony w organie, który wydał objęty zaskarżeniem akt. W myśl art. 83 § 3 p.p.s.a. oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym lub w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Jak słusznie zauważył Skarżący w skardze kasacyjnej, ustawa – p.p.s.a. – nie przewiduje szczelnego trybu postępowania w przypadku wniesienia środka zaskarżenia na akt administracyjny bezpośrednio do sądu administracyjnego. Tego typu sytuację, tak jak w rozpoznawanej sprawie, należy oceniać w świetle ww. przepisów p.p.s.a. Ich wykładnia językowa i systemowa nie nastręcza trudności: moment wniesienia środka zaskarżenia został przez ustawodawcę utożsamiony z momentem oddania pisma w urzędzie pocztowym, będącego formą doręczenia dla takiego środka zaskarżenia, ale aby to oddanie pisma w urzędzie pocztowym odniosło skutek prawnoprocesowy kluczowe jest spełnienie wymogu wskazanego w art. 54 § 1 p.p.s.a., czyli zaadresowanie go do organu administracyjnego, którego działanie,. bezczynność lub przewlekłość są przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, na gruncie p.p.s.a. nie można zastosować rozumowania per analogiam z art. 65 § 2 K.p.a., bowiem to rozumowanie inferencyjne nie znajduje zastosowania w przypadku wywiedzenia normy prawnej z przepisów prawa w drodze zastosowania dyrektyw wykładni prawa. W świetle systemowego odczytania art. 54 § 1 i art. 83 § 3 p.p.s.a. prawidłowe wniesienie skargi do sądy administracyjnego następuje w momencie złożenia pisma zawierającego skargę w polskim urzędzie pocztowym, przy czym pismo to musi być skierowane (zaadresowane) do organu administracji, o którym mowa w art. 54 § 1 p.p.s.a. oraz musi być dotrzymany termin, o którym mowa w art. 53 § 1 tej ustawy. Przyjęcie odmiennej wykładni czyniłoby zbyteczną i nieefektywną normą zawartą w art. 54 § 3 p.p.s.a., regulującą instytucję samokontroli organu administracyjnego, a temu stoją na przeszkodzie dyrektywy wykładni systemowej – per non est – oraz wykładni funkcjonalnej – zasada efektywności prawa. Warunkiem sięgnięcia po wnioskowanie z analogii jest stwierdzenie, że określony stan rzeczy nie został unormowany przez przepisy prawa (por. B. Wojciechowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, [w:], System prawa administracyjnego, t. IV, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 443; postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2013 r., II FSK 1775/13, publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), czyli występuje luka w prawie. Jednakże możliwość wywiedzenia normy prawnej z przepisów prawa (w rozpoznawanej sprawie z art. 53 § 1, art. 54 i art. 83 § 3 p.p.s.a.) w drodze ich wykładni przeczy konstatacji, że dany stan rzeczy nie został objęty uregulowaniem przez ustawodawcę. Stąd twierdzenie Skarżącego o potrzebie zastosowania analogii legis jest chybione. 5.3. Reasumując, w świetle prawidłowo przyjętej przez WSA w Gliwicach wykładni art. 54 § 1 p.p.s.a, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że skarga Skarżącego została prawidłowo, tj. zgodnie z wymogiem art. 54 § 1 p.p.s.a., nadana w urzędzie pocztowym w dniu 12 listopada 2013 r., bowiem tego dnia złożono ją w urzędzie pocztowym i zaadresowano do Dyrektora IS. W konsekwencji skarga została wniesiona po terminie wskazanym w art. 53 § 1 p.p.s.a., a tym samym podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 tej ustawy, co prawidłowo orzekł WSA w Gliwicach (w skardze kasacyjnej Skarżący błędnie wskazał art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a, który w sprawie nie został zastosowany przez WSA w Gliwicach). 5.4. Stwierdzając bezzasadność skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia przez WSA w Gliwicach art. 54 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji.