II GSK 1072/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Maria Jagielska (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1852/13 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. K. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 stycznia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1852/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżone postanowienie, orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania. Sąd I instancji referując sprawę stwierdził, że postanowieniem z dnia [...] II 2013 r. Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z siedzibą w W. powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2013 r., działając na podstawie art. 333 ust. 5 w zw. z art. 362 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.), dalej: u.r.p., pozostawił bez rozpoznania wniosek M. K. o dopuszczenie do udziału w egzaminie radcowskim w dniach 19-22 marca 2013 r., gdyż wnioskodawca nie złożył dokumentów zaświadczających co najmniej 5-letni okres zatrudnienia lub wykonywania czynności wymagających wiedzy prawniczej, określonych w art. 362 ust. 4 pkt 6 i 7 u.r.p. Postanowieniem z dnia [...] IV 2013 r. Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Jak wskazał Minister, egzamin radcowski został przeprowadzony w dniach 19-22 marca 2013 r., a zażalenie M. K. wpłynęło w dniu 8 kwietnia 2013 r., więc już po egzaminie. W tej sytuacji Minister stwierdził, że brak jest podstaw faktycznych do rozpatrzenia sprawy, bo przedmiotem postępowania o dopuszczenie do egzaminu są: fakt spełnienia przez kandydata wymogów ustanowionych u.r.p. oraz fakt przeprowadzenia egzaminu. Postępowanie w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu radcowskiego może się skutecznie toczyć jedynie do chwili przeprowadzenia egzaminu. Zdaniem Ministra rozpatrzenie zażalenia nie wpłynęłoby na możliwość przystąpienia kandydata do egzaminu radcowskiego w roku, w którym złożył wniosek o dopuszczenie do tego egzaminu. Fakt rozpatrywania zażalenia po przeprowadzeniu egzaminu, a także wynikający z art. 361 ust. 9 u.r.p. brak podstaw prawnych do wyznaczenia innego terminu egzaminu w danym roku kalendarzowym powodują, że postanowienie organu II instancji rozstrzygające kwestię dopuszczenia do egzaminu radcowskiego obarczone byłoby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli byłoby niewykonalne i ta niewykonalność miałaby charakter trwały. Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej determinuje zaistnienie pewnego stanu faktycznego, przewidzianego przez ustawodawcę, z którym wiąże on skutki prawne. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana wtedy, gdy obiektywnie istnieje stan faktyczny, zobowiązujący organ do wydania decyzji. Jeśli nie istnieje stan faktyczny, to postępowanie, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Przeprowadzenie egzaminu radcowskiego w toku postępowania o dopuszczenie do udział w tym egzaminie spowodowało, że przestały istnieć podstawy faktyczne i prawne do wydania decyzji, zatem postępowanie o dopuszczenie do udziału w egzaminie radcowskim M. K. podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Uwzględniając skargę i uchylając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 w zw. z art. 144 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie należało umorzyć postępowanie na skutek jego bezprzedmiotowości. Sąd wskazał, że Minister Sprawiedliwości, orzekając jako organ II instancji, umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że egzamin radcowski został przeprowadzony w dniach 19-22 marca 2013 r., natomiast zażalenie skarżącego wpłynęło do organu II instancji w dniu 8 kwietnia 2013 r. Sąd nie podzielił poglądu Ministra, że brak jest podstaw faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy i przychylił się do poglądu skarżącego, że nie sposób przyjąć, iż brak jest sprawy administracyjnej jako takiej czy też wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, iż niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie. Zdaniem Sądu Minister Sprawiedliwości był zobowiązany do stwierdzenia, czy pozostawienie zgłoszenia skarżącego do egzaminu radcowskiego bez rozpoznania było słuszne. W sytuacji, gdy skarżący domagał się, z uwagi na posiadany interes prawny, rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie, organ nie powinien wydawać orzeczenia o bezprzedmiotowości postępowania, ponieważ sposób merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy ma wpływ na wysokość uiszczonej opłaty od egzaminu, podlegającej zwrotowi na rzecz kandydata (art. 334 ust. 1 pkt 1a u.r.p.). Skargą kasacyjną Minister Sprawiedliwości domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną organ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 w zw. z art. 144 k.p.a. w sytuacji, gdy Minister Sprawiedliwości prawidłowo umorzył postępowania odwoławcze z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że umorzenie postępowania odwoławczego ma po myśli art. 334 ust. 1 pkt 1a u.r.p. wpływ na wysokość uiszczonej opłaty od egzaminu, podlegającej zwrotowi na rzecz kandydata. Minister Sprawiedliwości stwierdził, że skoro zażalenie skarżącego wpłynęło po przeprowadzeniu egzaminu radcowskiego w dniach 19-22 marca 2013 r., to jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem zażalenia było wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdyż przestał istnieć stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ. Wnoszący skargę kasacyjną organ powtórzył, że postępowanie w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu radcowskiego może się skutecznie toczyć jedynie do chwili przeprowadzenia tego egzaminu, co znajduje potwierdzenie w utrwalonej judykaturze wojewódzkich sądów administracyjnych. Oznacza to, że Sąd I instancji nieprawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA błędnie również odczytał treść art. 363 ust. 1a u.r.p., bo na pisemny wniosek kandydata dwie trzecie opłaty uiszczonej za egzamin podlega zwrotowi w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. M. K. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok, którym Sąd I instancji uwzględnił skargę, uznając że w sprawie o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, a Minister Sprawiedliwości winien był ocenić, czy pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 333 ust. 5 u.r.p. było prawidłowe. Skarga kasacyjna, w ramach zarzutów naruszenia wskazanych wyżej przepisów k.p.a., zarzuciła Sądowi błędną ocenę i wadliwe przyjęcie, że organ miał podstawę do merytorycznego rozstrzygania sprawy w sytuacji, gdy termin egzaminu radcowskiego, o dopuszczenie do którego wnioskował skarżący, upłynął przed otrzymaniem przez organ odwoławczy zażalenia. Stanowisko organu jest co do zasady prawidłowe. Należy zauważyć, że przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza wniosek złożony przez stronę inicjującą to postępowanie. W rozpoznawanej sprawie wniosek złożony przez skarżącego, w trybie art. 362 ust. 2 i ust. 5 pkt 2 u.r.p., dotyczył dopuszczenia do egzaminu radcowskiego w terminie 19-22 marca 2013 r. wynikającym z informacji zamieszczonej w sposób przewidziany art. 362 ust. 1 u.r.p. przez Ministra Sprawiedliwości, działającego w porozumieniu z Krajową Radą Radców Prawnych. Zaznaczyć przy tym trzeba, że tryb wyznaczenia egzaminu radcowskiego określa ustawa o radcach prawnych i jak stanowi art. 361 ust. 9 u.r.p. egzamin ten przeprowadza się raz w roku w terminie wyznaczonym przez Ministra Sprawiedliwości w porozumieniu z Krajową Radą Radców Prawnych. Zatem rozstrzygnięcie wniosku złożonego przez skarżącego dotyczyło prawa do zdawania egzaminu radcowskiego w danym roku, w terminie określonym we wniosku, a przyjętym zgodnie z ustawą, co oznacza, że termin egzaminu radcowskiego, do którego chciał przystąpić skarżący określał przedmiot sprawy. W sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego związanego z zażaleniem złożonym przez skarżącego, egzamin radcowski w wyznaczonym terminie już się odbył, należało przyjąć, że organ nie mógł już rozstrzygnąć w przedmiocie dopuszczenia skarżącego do egzaminu. Z tego względu należy zgodzić się z organem, że w sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości uzasadniająca umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z poglądem wypracowanym już w doktrynie i orzecznictwie, z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest jednego z materialnych elementów stosunku administracyjnoprawnego wskutek czego nie można wydać decyzji przez załatwienie sprawy co do jej istoty (tak: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, s. 523). Stanowiąca przedmiot procesu indywidualna sprawa administracyjna istnieje dopóki spełnione są łącznie następujące warunki podstawowe: w sprawie działa organ administracji, który jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia, istnieje podmiot będący stroną postępowania, przepisy prawa materialnego zawierają określoną normę pozwalającą na podjęcie rozstrzygnięcia oraz zrealizowany został przewidziany hipotezą normy prawnej stan faktyczny (podobnie: A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, wyd. C.H.Beck, 2003). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z ostatnim z wymienionych warunków tzn. ze zmianą dotyczącą stanu faktycznego, którego elementy zasadnicze dające podstawę do ukształtowania sytuacji prawnej strony postępowania zostały określone na podstawie ustawy. Należy zatem przyznać rację organowi składającemu skargę kasacyjną, że rozstrzyganie w kwestii dopuszczenia M. K. do egzaminu radcowskiego obciążone byłoby wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym skargę kasacyjną należało uwzględnić. Niezależnie jednak od sformułowanych wyżej wniosków, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega konieczność zwrócenia uwagi Ministrowi Sprawiedliwości, jako organowi nadzoru na nieprawidłowość działania organu – Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z siedzibą w W. powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2013 r. Organ ten, mimo potwierdzenia przez skarżącego kompletności złożonych dokumentów dotyczących potwierdzenia 5-letnego okresu zatrudnienia i wskazania na konkretne dokumenty załączone do wniosku, uchylił się w istocie od załatwienia wniosku merytorycznie, a więc dopuszczenia lub odmowy dopuszczenia skarżącego do egzaminu radcowskiego, kończąc postępowanie w sposób niemerytoryczny tzn. wydając postanowienie o pozostawieniu zgłoszenia bez rozpoznania. Powyższe działanie jest tym bardziej naganne, że po pierwsze, tego rodzaju rozstrzygnięcie prima facie uniemożliwia zakończenie postępowania w czasie, który pozwoliłby, w razie uwzględnienia argumentacji strony, na przystąpienie do egzaminu we wnioskowanym terminie. Po drugie zaś, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej, podjęła kwestię oceny złożonych przez skarżącego dokumentów i spełniania przez niego przesłanki wymogu wykazania 5-letniego okresu zatrudnienia lub wykonywania czynności wymagających wiedzy prawniczej, który to wymóg – co należy zauważyć – jest konsekwencją warunku uznania danej osoby za uprawnioną do przystąpienia do egzaminu radcowskiego. Ponieważ zatem przesłanka, o której mowa w art. 362 ust. 4 pkt 6 i 7 u.r.p. odpowiada co do treści przesłance z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 tej ustawy określającej warunki przystąpienia do egzaminu radcowskiego, niewykazanie minimalnego okresu pracy, o którym mowa we wskazanych przepisach, skutkować powinno rozstrzygnięciem merytorycznym odmowy dopuszczenia do egzaminu, nie zaś postanowieniem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. To ostatnie rozstrzygnięcie uzasadnia wyłącznie niedołączenie wymaganych dokumentów, mimo wezwania. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.