VII SA/Wa 1915/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. K., I. K., D. D., M. D., A. K. i M. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. znak :[...]. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu zażalenia M. K., I. K., D. D., M. D., A. K. i M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej [...] WINB z dnia [...].04.2013r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że ww. postanowieniem z dnia [...].04.2013r. [...] WINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...].03.2008r., znak: [...] udzielającej [...] Spółka Jawna pozwolenia na użytkowanie części rozbudowanej budynku handlowo-usługowo-magazynowego branży spożywczej (konfekcjonowanie jelit) wraz z wewnętrznymi instalacjami przy ul. [...] i [...] w [...] (nr geod. działki [...] k.m.[). Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. A zatem podstawowym obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy wnoszący go podmiot posiada przymiot strony. Od tej zasady wprowadzono szereg wyjątków. Jeden z nich został wskazany w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r., nr 156, poz. 1118), w którym ustawodawca zawęził krąg stron | w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jedynie do inwestora. Wskazał, że ograniczenie to odnosi się jedynie do sytuacji gdy inwestycja, której dotyczy pozwolenie na użytkowanie powstała zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak wynika z akt sprawy inwestycja realizowana została w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].07.2006r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę T. H. - wspólnikowi [...] s.c. T. H., A. H. obejmującą rozbudowę budynku handlowo-usługowo-magazynowego branży spożywczej (konfekcjonowanie jelit) wraz z wewnętrznymi instalacjami i bezodpływowym zbiornikiem ścieków. Z protokołu obowiązkowej kontroli z dnia 03.03.2008 r. wynika, że nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w związku z tym PINB dla miasta [...] decyzją z dnia [...].03.2008r., znak: [...] udzielił [...] Spółka Jawna pozwolenia na użytkowanie części rozbudowanej budynku handlowo-usługowo-magazynowego branży spożywczej (konfekcjonowanie jelit) wraz z wewnętrznymi instalacjami przy ul. [...] i [...] w [...] (nrgeod. działki [...] k.m.[). Organ zaznaczył, że postanowienie [...] WINB z dnia [...].04.2013r., zostało wydane w wyniku rozpoznania wniosku o wszczęcie odrębnego postępowania nieważnościowego, jednakże okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Z uwagi na fakt, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie, zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym nieważnościowym stroną jest tylko inwestor. Organ uznał, że z uwagi na fakt, że wnioskodawcy nie są inwestorami, a legitymują się jedynie interesem faktycznym, nie są stronami postępowania. Organ stwierdził, że organ wojewódzki w sposób prawidłowy przyjął, że skarżący M. K., I. K., T. K., D. D., M. D., A. K. i M. K. nie posiadają przymiotu strony, a zatem nie mogą skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla miasta [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie z dnia [...].03.2008r., znak:[...]. Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu zarzutów organ wskazał, że pomimo stwierdzenia przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...].11.2011 r., znak: [...] wydania z naruszeniem prawa własnej decyzji z dnia [...].07.2006r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę T. H. - wspólnikowi [...] s.c., przedmiotowa decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i obowiązywała również w dniu orzekania o pozwoleniu na użytkowanie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i I. K., D. D. i M. D., A. K. i M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili : 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zwany dalej p.b. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu przez organ, że skarżący nie mogą być stroną w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 7, art. 8 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwany dalej k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i faktyczne pozostawienie w mocy decyzji z dnia [...] marca 2008 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie rażąco naruszającej prawo, na korzyść osoby naruszającej prawo (inwestora) i wbrew interesowi społecznemu oraz słusznemu interesowi prawnemu skarżących - właścicieli nieruchomości sąsiedniej a także prowadzeniu postępowania sposób rażąco naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, art. 157 § 2 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie są stronami postępowania, a zatem nie byli uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej GINB) wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, nieustosunkowaniu się do zarzutów skarżących zawartych w zażaleniu na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., w szczególności dotyczących stanowiska skarżących w kwestii posiadania przez nich interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie, a także ustalenia, że skarżący mogą być stronami postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej ppsa. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Poddanym kontroli Sądu postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., którym organ ten odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] marca 2008r. udzielającej [...] Spółka Jawna pozwolenia na użytkowanie części rozbudowanej budynku handlowo-usługowo- magazynowego branży spożywczej (konfekcjonowanie jelit) wraz z wewnętrznymi instalacjami przy ul. [...] i [...] w [...] (nr geod. działki [...] k.m.[). Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Procedurę udzielenia pozwolenia na użytkowanie reguluje art. 59 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, że powyższy przepis uległ istotnej zmianie w wyniku nowelizacji ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie 11 lipca 2003 r., istotne jest ustalenie czy postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zostało wszczęte przed tą datą czy po tej dacie. Z akt administracyjnych wynika, że inwestor wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego złożył w dniu 27 lutego 2008 r., a więc po dacie ww. nowelizacji. Zatem na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i jemu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] decyzją z dnia [...]marca 2008 r. nr [...] udzielił wnioskowanego pozwolenia. Następnie w dniu [...] stycznia 2013 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek M. i I. Kić, T. .K, D. i M. D. oraz A. i M. K. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Jak zostało to już wyżej wskazane postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zatem rzeczą organu w pierwszej kolejności jest ustalenie czy osoba składająca wniosek o stwierdzenia nieważności jest do złożenia takiego wniosku uprawniona, a jeśli tak to w następnej kolejności organ ustala krąg osób będących stronami danego postępowania i rozstrzyga sprawę. W przypadku gdy organ ustali brak interesu prawnego, bez względu na to czy istnieje interes faktyczny, osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje to niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie. Oceniając legitymację M. i I. K., T. K., D. i M. D. oraz A. i M. K. w postępowaniu nieważnościowym, Sąd stwierdza, że organy prawidłowo uznały, iż posiadają oni jedynie interes faktyczny. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Jak słusznie wskazały organy, w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, jednak doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Z uwagi na fakt, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie, zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym - nieważnościowym stroną jest tylko inwestor. Inwestorem w tej sprawie jest [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] przy ul. [...]. Skoro zatem wnioskodawcy-M. i I. K., T. K., D. i M. D. oraz A. i M. K. nie są inwestorami, to jednocześnie ż uwagi na powyższe regulacje prawne legitymują się oni jedynie interesem faktycznym co oznacza, że nie są stroną postępowania. W sytuacji natomiast ustalenia, że wnioskodawcy nie są stroną, organy zobowiązane były na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, co też prawidłowo uczyniły. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzające je postanowienie organu stopnia wojewódzkiego, zostały wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.