I SA/Wa 870/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego A. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] października 1963 r. i umorzył postępowanie nadzorcze. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. decyzją z dnia [...] października 1963 . nr [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w G. przy ul. [...], zapisanych w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW Nr [...] oznaczonych katastralnie jako parcele nr [...] o powierzchni [....] m2, [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2, stanowiących własność A. P. A. P. jako spadkobierca właściciela wywłaszczonej nieruchomości A. P. wnioskiem z dnia 18 września 2009 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji Prezydium podnosząc, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 39 § 1 kpa, bowiem wszelkie pisma kierowane do właściciela powinny być wysyłane bezpośrednio do aresztu jako miejsca jego ówczesnego zamieszkania. Zatem niewskazanie w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, że zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 6 ust. 4 powołanej ustawy wywłaszczeniowej powoduje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto wnioskodawca wskazał na rażące naruszenie art. 21 tej ustawy, gdyż nie powołano biegłych, których obecność na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej była obowiązkowa. Nadto wnioskodawca podniósł, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa została wydana na podstawie nieważnego zaświadczenia lokalizacyjnego z dnia [...] lutego 1953 r. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] października 1963 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymując w całości zarzuty podniesione we wniosku inicjującym postępowanie nadzorcze. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. i umorzył postępowanie nadzorcze. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzorczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Przy czym stosownie do utrwalonego orzecznictwa oraz poglądów doktryny właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej - w przypadku zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Jednocześnie w przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, zdaniem Ministra, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, jeżeli nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, organ wyższego stopnia o którym mowa w art. 157 § 1 kpa określany jest według nowego stanu prawnego. Z kolei przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania. Zatem w niniejszej sprawie zasadnym jest, w ocenie organu nadzoru, aby ustalić organ właściwy w odniesieniu do decyzji organu I instancji, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania na podstawie art. 156 § 1 kpa. W przedmiotowej sprawie decyzja wywłaszczeniowa została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 14 tej ustawy organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w pierwszej instancji był organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Przy czym w tej konkretnej sprawie właściciel nie złożył odwołania od decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez prezydium. Wobec powyższego Minister wskazał, że ustalając obecnie organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, jakim było prezydium wojewódzkiej rady narodowej, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. Zatem stosownie do art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Na podstawie art. 9a w/w ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w tej ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Tym samym kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. w zakresie wywłaszczania nieruchomości przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organem wyższego stopnia w stosunku do niego jest wojewoda. Mając powyższe na uwadze Minister wskazał na treść art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem I instancji tylko w przypadku, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Przy czym przesłanka bezprzedmiotowości występuje wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Skoro zatem postępowanie było bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości Ministra Infrastruktury, to w ocenie organu nadzoru, należało uchylić powołaną decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2010 r. i umorzyć postępowanie przed Ministrem. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. P., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie budzi wątpliwości, że w stosunku do wywłaszczeń opartych na ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dokonanych przez Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych właściwym organem nadrzędnym jest Minister Infrastruktury. Wobec czego niezrozumiałym jest stwierdzenie przez Ministra braku właściwości w tego typu sprawach po upływie ponad 10 lat od zmiany stanu prawnego. Wobec powyższego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 19, art. 65 oraz art. 105 kpa poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że ustalony przez organ nadzoru stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Istota sporu na tym etapie rozpatrywania sprawy sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy Minister Infrastruktury w dniu wydawania zaskarżonej decyzji był organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 kpa właściwym do rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] października 1963 o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w G. przy ul. [...] stanowiących własność poprzednika prawnego skarżącego A. P. W ocenie Ministra Infrastruktury jeśli organ (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej), który wydał kwestionowaną decyzję ostateczną, poddaną jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach (art. 17 kpa). Ponieważ obecnie organem I instancji, zgodnie z brzmieniem art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest właściwy starosta, a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a powołanej ustawy w związku z art. 17 pkt 1 kpa, właściwość organu wyższego stopnia ukształtowana w ustawie szczególnej), to Minister Infrastruktury doszedł do wniosku, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej powinien być Wojewoda. W tej sytuacji Minister Infrastruktury na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] października 1963 r. i umorzył wszczęte postępowanie nadzorcze. Z takim stanowiskiem organu nadzoru w rozpatrywanej sprawie nie można się zgodzić. Istotnie istnieje koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez Ministra Infrastruktury, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania i koncepcja ta znajduje potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie (np. M. Jaśkowska - komentarz do art. 157 kpa, LEX 2009, niepublikowane postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1484/03). Zgodnie z tą koncepcją organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 kpa określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od konkretnej regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Nie jest to jednak jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. Przywołać tu należy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293), który - co jest istotne - ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia (orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 października 1998 r. sygn. akt IV SA 2077/98; z dnia 8 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 884/02; z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 159/08; z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 840/09; z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 585/10; czy z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1398/10). W powołanym powyżej orzeczeniu Sąd Najwyższy stwierdził, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Podobne stanowisko wyrażono także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 7 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 116/93, ONSA 1994, z. 3, poz. 109, wyrok z dnia 25 marca 1997 r. sygn. akt IV SA 1257/95). Oznacza to, zdaniem Sądu Najwyższego, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji w 1968 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa. W konkluzji orzeczenia Sąd Najwyższy uznał za wadliwe i rażąco naruszające prawo wskazanie w zaskarżonym wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w rozpatrywanej sprawie właściwy do orzekania o nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest Wojewoda. Przypomnieć w tym miejscu należy, że początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie Sąd Najwyższy dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął Sąd Najwyższy "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy[ało] oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Nawet gdyby uznać, że koncepcja przyjęta przez Ministra Infrastruktury odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia jest w chwili obecnej powszechniej stosowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, to jednak w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczeń, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych, nie można w ocenie Sądu lekceważyć odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji z zasady demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 grudnia1997 r. sygn. akt K 22/96, OTK 1997/5-6/71). Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie Sądu nie istnieją uzasadnione powody, aby od tej praktyki odstąpić. W orzecznictwie występuje wprawdzie pogląd, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1691/09, LEX nr 745130 uznał, że "...w szczególności (z) postanowień art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy (wynika), że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a", co może wiązać się, zdaniem tego Sądu wyrażonym w tym wyroku, ze zmianą właściwości wojewody, jako organu wyższego stopnia, to jednak w ocenie Sądu orzekającego takie stanowisko może budzić wątpliwości. Sąd w tym składzie podziela bowiem stanowisko (zob. Daniel Sałuda, Domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie, CASUS 2011.1.11), zgodnie z którym artykuł 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, nie powinien stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych w określonej kategorii spraw, ale zawsze należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który zalicza do zadań wojewody określoną sprawę i przewiduje kompetencje wojewody do jej załatwienia. Regulacja art. 7 Konstytucji wyraźnie wskazuje na obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a zatem wojewoda zobowiązany jest do działania w granicach kompetencji przewidzianych w ustawach szczególnych, tj. dotyczących spraw określonego rodzaju. Wojewoda może w sposób władczy kształtować uprawnienia i obowiązki jednostek w drodze decyzji administracyjnej, tylko jeżeli ustawa szczególna przyznaje mu do tego kompetencje. Dlatego też w ocenie Sądu, także przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy z 2009 r. wskazuje, jak się wydaje, jedynie na potencjalne ("ustrojowe") kompetencje wojewody jako organu wyższego stopnia, jeśli taką kompetencję można wyprowadzić z przepisów dotyczących określonych rodzajów spraw. Samo zatem wejście w życie tej ustawy nie uzasadnia odstąpienia od dotychczasowej praktyki stosowania prawa, wynikającej ze wskazanego wcześniej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 157 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 kpa, a także z naruszeniem konstytucyjnej zasady pewności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na sposób rozpatrzenia niniejszej sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru mając na względzie przedstawioną w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną ponownie rozpatrzy zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże tym razem dokona ich analizy również od strony merytorycznej ich zasadności. Następnie zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa organ nadzoru przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które odzwierciedli rację decyzyjną i wyjaśni tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Minister w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskaże również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.