VII SA/Wa 1851/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. S. i A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r.; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. S. i A. M. kwotę 475 zł (czterysta siedemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem wydanym znak: [...] wydanym [...] czerwca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podał że postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Zarządu Powiatu W.nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. wyrażającej zgodę na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd sprawy zniesienia służebności gruntowej przechodu i przejazdu ustanowionej na nieruchomości położonej we wsi W., gm. L., stanowiącej działkę nr ew. [...], ustanowionej na rzecz właścicieli nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w O. wyraził zgodę na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr [...] (ul. T.) w miejscowości W., gm. L., na działkę nr cw. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca wykazał, że dysponuje prawem użytkowania części działki nr ew. [...] przyległej do drogi powiatowej nr [...]. Odwołanie od ww. wniosła M. O., podnosząc m.in. zarzut, że wnioskodawca nie jest osobą uprawnioną. Rozpoznając odwołanie. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ustalenie istnienia i zakresu praw wnioskodawców do nieruchomości, na której ma być lokalizowany przedmiotowy zjazd, a mianowicie służebności przechodu i przejazdu na działce ew. nr [...] ustanowionej na rzecz właścicieli działki nr [...]. Organ zauważył że w trakcie postępowania odwoławczego zakres tego prawa zmienił się w stosunku do istniejącego w chwili wydania decyzji przez organ I instancji. W dniu 29 grudnia 2008 r. Kolegium otrzymało kopię wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] września 2008 r., sygn. akt [...], uchylającego wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt [...], i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że sprawa przechodu i przejazdu nie jest w sposób jednoznaczny wyjaśniona. Tym samym wyrok sądu powszechnego rozstrzygnie wątpliwości co do istnienia i zakresu praw do gruntu. Zakres zaś praw do gruntu jest w niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli M. S. i A. M. We wniosku podniesiono zarzut, iż kwestia istnienia oraz treść prawa wnioskodawców do działki nr [...] nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem wnioskodawców Kolegium we własnym zakresie, na podstawie przedstawionych dokumentów, powinno rozstrzygnąć, czy przysługuje im odpowiednie prawo do dysponowania gruntem. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła również M. O. We wniosku wskazała, iż wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt [...], w pkt I i III uprawomocnił się zgodnie z art. 363 § 3 k.p.c. w części, w której nie był zaskarżony. Sąd Okręgowy w wyroku z dnia [...] września 2008 r., sygn. akt [...], rozpoznawał zatem sprawę jedynie w granicach pkt II i tylko w tym zakresie uchylił zaskarżony wyrok. Poza tym podniesiono, że w ww. wyroku zawarty jest zakaz wjeżdżania na przedmiotową nieruchomość ciężkim sprzętem budowlanym, a takie korzystanie ze służebności nie mieści się w granicach służebności. Nie można zatem zmieniać przeznaczenia nieruchomości na cele związane z urządzeniem zjazdu. Po rozpatrzeniu odwołań organ uznał, iż w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, a więc zaistniała przesłanka do zawieszenia z urzędu postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z póżn.zm) podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu jest właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych pod pojęciem użytkownika, o którym mowa w ww. przepisie, rozumie się nie tylko użytkownika w rozumie k.c. W wyroku WSA w Lodzi z dnia 17 listopada 2010 r" sygn. akt III SA/Łd 504/10. LEX nr 758230, stwierdza się bowiem, iż: W przepisie art. 29 ust. 1 u.d.p. nie zdefiniowano pojęcia użytkownika. Nie jest nim tylko osoba, której przysługuje prawo użytkowania nieruchomości w rozumieniu k.c. Użytkownikiem w rozumieniu art. 29 ust. I u.d.p. jest każdy podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z rzeczy. Jest nim także właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości na rzecz którego ustanowiono służebność gruntową przejazdu łub przechodu przez nieruchomość przyległą do drogi publicznej. Ustalenie zatem zakresu i treści służebności w niniejszej sprawie ma bez wątpienia istotne znaczenie. Mając na uwadze art. 363 § 3 k.p.c. i fakt, że strona pozwana nie wniosła apelacji od wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 2008 r" sygn. akt [...], należy przyjąć, iż ww. wyrok w pkt I i III uprawomocnił się. Sąd Okręgowy w wyroku z dnia [...] września 2008 r. sygn. akt [...], rozpoznawał sprawę jedynie w granicach pkt II i tylko w tym zakresie uchylił zaskarżony wyrok. Organ podkreślił, iż w pkt I ww. wyroku Sądu Rejonowego znosi się służebność gruntową ustanowioną na nieruchomości stanowiącej działkę o nr cw. [...] na odcinku biegnącym wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...] i dalej wzdłuż północnej granicy działki [...] - oznaczonym literami A-B-C-D-E na mapie ewidencyjnej zarejestrowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. pod ni- [...]. Kwestią jest zatem rozstrzygnięcie - które zakwalifikować należy jako zagadnienie wstępne - czy w stosunku do pozostałej części utrzymana zostanie służebność i jaka będzie jej treść. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. S. i A. M. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z [...] stycznia 2009 r. pełnomocnik skarżących zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 107 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosząc o jej oddalenie podtrzymało argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sad administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego . Sąd bierze przy tym pod uwagę, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sad rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydane dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Zarządu Powiatu W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej - do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy zniesienia służebności gruntowej przechodu i przejazdu ustanowionej na nieruchomości położonej we wsi Wólka stanowiącej działkę nr ew. [...], ustanowionej na rzecz właścicieli nieruchomości oznaczonej nr [...]. Zdaniem Sądu, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy więc podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdza tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego, rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie - miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Badając zaskarżone postanowienie pod kątem jego zgodności z prawem Sąd uznał, że zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W niniejszej sprawie w ocenie organu zakończenie prawomocne postępowania sądowego w przedmiocie ustalenia istnienia i zakresu służebności gruntowej – przechodu i przejazdu inwestorów przez sąsiednią działkę nr [...] – stanowi konieczną przesłankę dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu taki pogląd nie znajduje uzasadnienia, bowiem brak jest związku przyczynowego pomiędzy ustaleniem istnienia służebności a przedmiotem wniosku. W tym miejscu należy podnieść, że uprawnienie skarżących do przechodu i przejazdu przez działkę [...] wynika z aktu notarialnego zakupu nieruchomości. Prawo to istniało w momencie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie i istnieje nadal przy czym wszczęcie postępowania cywilnego o zniesieniu służebności gruntowej nie niweczy praw do tej służebności, a więc nie stanowi przeszkody dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem orzeczenie sądu nie jest konieczną przesłanką dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak o sentencji wyroku.