VII SA/Wa 1821/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), zwany dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę cmentarza grzebalnego dla Parafii Rzymsko-Katolickiej pod wezwaniem św. [...] w [...], na terenie działki nr ew. [...] położonej w [...], gm. [...], utrzymanej w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że M. W. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę cmentarza grzebalnego dla Parafii Rzymsko-Katolickiej pod wezwaniem św. [...] w [...], na terenie działki nr ew. [...] położonej w [...], gm. [...]. Stwierdził, że występuje niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych, bowiem z akt sprawy wynika, ze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 932/06 oddalił skargę R. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., utrzymującej w mocy ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z uwagi na okoliczność, że WSA w Warszawie badał czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. nie są dotknięte wadą określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., brak jest podstaw do weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji. Organ podkreślił, że bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność, czy powyższy wyrok dotyczył nieruchomości skarżącego czy też nie. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. W. wnosząc o wznowienie postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę cmentarza grzebalnego dla Parafii Rzymsko-Katolickiej pod wezwaniem św. [...] w [...], na terenie działki nr ew. [...] położonej w [...], gm. [...]. Podniósł, że w postępowaniu zakończonym wyrokiem WSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 932/06 nie uczestniczył a wydany wyrok dotyczył innej nieruchomości. Powołał się na stanowisko zaprezentowane w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1965/06 oraz z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 807/09, w których Sąd uznał go za stronę w postępowaniu wznowieniowym. Sąd w tym ostatnim wskazanym wyroku uznał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa a tylko z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od dnia jej doręczenia organ jej nie uchylił. Podniósł ponadto, że decyzja Wojewody [...] dnia [...] grudnia 2005 r. nie mogła być zweryfikowana przez sąd ponieważ skarżąca w skardze do sądu na tę decyzję nie podnosiła żadnej z przesłanek skutkującej nieważnością decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Podstawą prawną wydania zaskarżonych postanowień był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji weryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną W przedmiotowej sprawie odmowa wszczęcia postępowania wynika z przyczyn przedmiotowych bowiem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy aktu administracyjnego poddanego uprzednio kontroli sądowoadministracyjnej. Kluczową okolicznością dla oceny prawidłowości dokonanego przez organ w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia musi być uwzględnienie faktu, iż wnioskowana do weryfikacji w trybie nieważności decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę cmentarza grzebalnego dla Parafii Rzymsko-Katolickiej pod wezwaniem św. [...] w [...], na terenie działki nr ew. [...] położonej w [...], gm. [...], utrzymana następnie w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. – byłą już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Prawomocnym wyrokiem bowiem z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 932/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę złożoną na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2005 r. Okoliczność ta, jak prawidłowo uznał organ, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych. Należy wskazać uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (Lex nr 530338). Zgodnie z jej treścią żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W motywach tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Wprawdzie wskazana uchwała została podjęta przed zmianą ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i w okresie obowiązywania art. 157 § 3 k.p.a., na który to artykuł powołuje się Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale, jednakże biorąc pod uwagę, że przepis ten – nowelą, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. został uchylony, a ustawodawca wprowadził art. 61a odnoszący się do tej samej kwestii – to jest odmowy wszczęcia postępowania, to uchwała ta znajduje w pełni zastosowania do spraw rozpoznawanych po wejściu w życie tej zmiany. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 29 sierpnia 2006 r., (sygn. akt VII SA/Wa 932/06) wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Stanowisko zawarte w cytowanym wyroku jest bowiem wiążące, stosownie do art. 170 p.p.s.a., zaś wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej, chyba że wyjdą na jaw okoliczności wskazujące na nieważność decyzji, których Sąd kontrolując decyzję [...] WINB nie mógł dostrzec, np. pozostawanie w obrocie prawnym innej, wcześniejszej, ostatecznej decyzji dotyczącej tej samej kwestii (res iudicata). Jedynie na marginesie wskazać należy, że prawomocny wyrok oddalający skargę nie mógłby stanowić o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z przyczyn przedmiotowych także wówczas, gdyby oddalenie skargi związane było z nieprzyznaniem skarżącej – R. J. przymiotu strony (art. 50 p.p.s.a.) i w konsekwencji odstąpienie od jakiejkolwiek merytorycznej oceny decyzji. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja z pewnością nie wystąpiła. Bez znaczenia jest przy tym, czy skarżący w postępowaniu administracyjnym uczestniczył, czy też nie, jak również bez znaczenia jest, czy skarżąca w skardze na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. podnosiła zarzuty mogące stanowić jakąkolwiek przesłankę świadczącą o nieważności decyzji. Nie ma racji skarżący, który powołując się na oceny organów, jakie znalazły się w uzasadnieniach decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym oraz na oceny sądu, który kontrolował te decyzje na skutek złożonych skarg, że skoro stwierdzono naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, to naruszenie to stanowi jednocześnie przesłankę do unieważnienia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Postępowanie wznowieniowe jest odrębnym postępowaniem, które wznawia się z powodu innych przyczyn niż kwalifikowane wady decyzji, wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako nieuzasadnioną oddalił.